Rediseño de las APPs: Asegurando su éxito con visión social
Tan reciente como el 15 de octubre los funcionarios de la actual administración declararon que, en efecto, es necesario hacer uso de las asociaciones público-privadas. En este espacio reflexiono al respecto.
Existen tres modalidades para proveer servicios de infraestructura pública: provisión pública; asociaciones público-privadas (APP) y sus variantes; y, privatización. Bajo provisión pública un privado construye el proyecto, recibe el pago acordado y concluye su vínculo contractual con el gobierno, quien opera el servicio. Por el contrario, la empresa que construye o mejora la infraestructura pública bajo un contrato de APP debe operarla y mantenerla durante el plazo contractual. A su vez, la privatización difiere de una APP porque la infraestructura se transfiere en forma permanente a la empresa privada, asumiendo ésta los riesgos del negocio.
Cada una de las tres opciones se puede subdividir en varios tipos de contrato. Guasch (2004)1 identifica doce tipos: provisión y operación pública; contratación externa; corporativización y acuerdo de desempeño; contrato de administración; arrendamiento (leasing); franquicia; concesión; construcción-operación-transferencia (BOT por su sigla en inglés); construcción-propiedad-operación; cesión por licencia; cesión por venta y provisión y operación privada. En esta enumeración, son APP las franquicias, concesiones y contratos de construcción-operación-transferencia (BOT). Si acaso un leasing (también conocido como affermage) califica como una APP, ello depende de la definición utilizada. Por ejemplo, Guasch (2004) lo clasifica como APP, pero Yescombe (2007)2 no.
En teoría, en una APP el concesionario asume los riesgos de las variaciones en los costos de mantenimiento y de operación, cambios imprevistos en los ingresos de proyecto e incluso la posibilidad de expropiación durante la vigencia del contrato. Sin embargo, en la práctica, los contratos contienen ambigüedades y a menudo el gobierno debe compartir los riesgos durante la vigencia de los mismos, debido a que los contratos se renegocian.
Las APPs son un instrumento que permite la participación privada en algunas de las actividades públicas que tradicionalmente han correspondido al Estado. En un ambiente de escasez de recursos públicos se convierten en una herramienta alternativa para poder satisfacer la demanda de infraestructura pública necesaria para el crecimiento del país. Más aún, bien diseñadas traen enormes beneficios sociales y humanos, es decir, se inscriben en la premisa de “bienestar compartido”.
No obstante, estas actividades en México no han estado libres de controversias. Por un lado, hay quienes argumentan que la política de fijación de precios en la operación de esos servicios (peajes, por ejemplo) no ha correspondido con el servicio ofrecido e incluso se encuentran muy por arriba de esquemas similares existentes en el extranjero. Un ejemplo ilustrativo aquí, son las carreteras que se construyeron en la primera década y media de este siglo. Por otro, también se ha argumentado que la distribución de riesgos en todo el proceso no ha sido equitativa, por lo que el gobierno y la sociedad ha tenido que cargar con la mayor parte de la incertidumbre.
En adición, tampoco ha sido claro las acciones a tomar en caso de incumplimiento del servicio y/o construcción de la infraestructura, aunque la ley lo contempla. De hecho, no se ha visto ninguna suspensión del contrato cuando sí ha habido violaciones a los contratos, aún en la pasada administración.
Si bien estos aspectos han existido, lo cierto es que el instrumento cuando se diseña adecuadamente desde el punto de vista técnico y jurídico, y de manera transparente y con el debido contenido social, es muy útil para ampliar la infraestructura existente, en beneficio de la población.
En adición, las APPs pueden estructurarse de manera que en el proceso de construcción y de provisión de servicios existan reglas de contenido nacional, las que permitirán concatenarse con la política industrial que se piensa seguir, congruente con la estrategia de creación de empleos dignos y bien remunerados, que a la vez coadyuvan a incrementar el bienestar del pueblo de México.
Por ello, es importante que se considere un rediseño de dichas asociaciones. Para ello, se debe revisar, adecuar y reescribir la ley de asociaciones público-privadas que está vigente todavía en el país. Es necesario saber utilizar este instrumento. Incluso podría establecerse que solo se utilizarían para infraestructura pública productiva, como energía, transportación y agua, excluyendo áreas más delicadas como educación y salud, que no dieron el resultado esperado en el pasado.
[1] Guasch, José Luis. 2004. Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions: Doing it right. Washington, DC: World Bank. [#2220]
[2] Yescombe, E.R. 2007. Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance. Oxford: Butterworth-Heinemann. [#2258]
Fausto Hernández Trillo
Investigador y académico del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Experto en finanzas públicas, macroeconomía y sistema financiero. Investigador Nacional Nivel III. Doctor en Economía por la Universidad Estatal de Ohio, EU, y profesor visitante en universidades de México y Estados Unidos. Autor de 3 libros y de decenas de artículos académicos. Conferencista y consultor de organismos internacionales y del gobierno mexicano y galardonado con el Premio de Economía Latinoamericana "Daniel Cosío Villegas".
