Evaluación de gastos tributarios: fundamental para la eficiencia fiscal
En el complejo escenario actual de las políticas fiscales, la evaluación de los gastos tributarios emerge como un elemento crucial para garantizar la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos.
El reciente documento sobre renuncias recaudatorias en América Latina y el Caribe, publicado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) proporciona una valiosa guía conceptual para abordar este tema, resaltando la importancia de establecer marcos legales sólidos y transparentes.
El gasto fiscal, gasto tributario o renuncias recaudatorias, representa en promedio 4.3% del PIB en América Latina y el Caribe, lo cual no es un tema trivial. Su costo de oportunidad se vuelve significativo en países cuya recaudación es limitada, donde la asignación adecuada de recursos es vital para financiar sectores esenciales y garantizar derechos fundamentales de la población.
La evaluación de estos gastos debe ser continua, considerando tanto su diseño como su implementación. Un marco legal explícito en la legislación tributaria es esencial para evitar fragmentaciones y garantizar coherencia en las políticas fiscales. La transparencia en los informes sobre gastos tributarios es clave, proporcionando detalles claros para contribuir a la rendición de cuentas y decisiones informadas.
En este sentido, en 2023, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) no publicó el informe de renuncias recaudatoria correspondiente, lo que representa un retroceso en materia de transparencia y rendición de cuentas.
La evaluación de una política social/fiscal suele ser compleja, con interacciones y efectos para distintos sectores, con distintas magnitudes y en distintos sentidos. Las metodologías pueden ser muy retadoras y generalmente una metodología no aplicaría para todo tipo de gastos fiscales. La incidencia y distribución sería muy diferente entre los estímulos a la gasolina y la tasa cero de los productos de higiene femenina, por mencionar un ejemplo.
Para poder realizar evaluaciones, también es necesario contar con información oficial, confiable, abierta y periódica. Una de las razones por las que estas evaluaciones no son tan fáciles de hacer es la falta de información sobre las renuncias recaudatorias; ¿quiénes las reciben (hombres, mujeres, rangos de edad)? ¿En qué proporción? ¿En dónde (estado, región)? Este tipo de información es necesaria para entender la incidencia y los efectos hacia la sociedad, ya que son políticas fiscales que tienen un impacto a nivel social e individual.
A modo de ejemplo, en México, en 2017, la institución tributaria publicó una base de registros administrativos sobre la recaudación del año 2015. La base tenía algunas deficiencias, pero era un avance importante hacia la transparencia. Con ella, el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) realizó un análisis sobre la distribución de los gastos fiscales del ISR de personas físicas. El resultado fue que los recursos que se dejaron de recaudar se concentraron en el decil con más ingresos. El gasto fiscal en este decil fue 18 veces más alto que el del decil 2. Además, 78.4% lo realizaron los hombres, mientras que solo 21.6% las mujeres. Lo anterior refleja una situación estructural del mercado laboral y de los roles de género ya que las mujeres hacen declaraciones en menor medida por tres razones principales: se dedican a actividades no remuneradas; trabajan en el sector informal y perciben menores ingresos.
Justamente este tipo de análisis da la pauta para poder verificar la incidencia de los gastos fiscales y poder hacer las correcciones necesarias desde diferentes ámbitos, no solo el tributario. De hecho, todas las políticas sociales y fiscales deben incorporar la progresividad y la perspectiva de género.
Derivado de diversas situaciones, pero considerando la más reciente crisis sanitaria y las consecuencias económicas de la misma, las discusiones sobre las reformas fiscales son cada vez más urgentes, así como realizar los cambios pertinentes y urgentes. En este sentido, la evaluación de las renuncias recaudatorias debe ser parte de esas reformas fiscales y tratar de elevar las tasas efectivas a través de esa vía. Sobre todo, si las reformas deben seguir una lógica de redistribución de la riqueza, siguiendo los preceptos de la justicia vertical y horizontal de los sistemas fiscales. En México, me parece que es uno de los aspectos que se deben revisar antes de hablar de un aumento de tasas nominales de los impuestos existentes.
Es cierto que es un avance que el gobierno publique reportes de los gastos fiscales con sus estimaciones. Sin embargo, al menos en México, no proveen de información para saber cómo se calcularon tales renuncias y si son creíbles o no. Este año, como se mencionó antes, la SHCP no publicó el documento de renuncias recaudatorias alegando que el año pasado presentaron proyecciones para 2023. Lo que me parece un retroceso en la transparencia, pues los reportes se hacían de manera cabal cada año. En 2022, este documento tomó mayor relevancia porque se gastaron casi 400 mil millones de pesos en estímulos a las gasolinas, equivalente a 1.3-1.5% del PIB.
Entonces, los gastos fiscales deben seguir una lógica redistributiva, deben servir para generar incentivos y equilibrios entre distintos sectores, pero es muy importante conocer cuál es el costo-beneficio de estas políticas porque finalmente es un ingreso que el Estado deja de obtener para poder destinarlo a rubros típicamente sub financiados como son la salud o un sistema de cuidados.
En conclusión, el documento presenta una guía invaluable para los gobiernos, instando a generar agendas de evaluación de gastos tributarios. Estas evaluaciones, tanto ex ante como ex post, son esenciales para garantizar que estos recursos se utilicen de manera efectiva, se alineen con los ODS y contribuyan a una agenda global de desarrollo sostenible.
La evaluación de gastos tributarios no solo es un proceso técnico, sino una herramienta vital para cerrar huecos de recaudación y fortalecer la gobernanza fiscal en beneficio de la sociedad en su conjunto.
Alejandra Macías
Es economista por la UDLAP y doctora en Políticas Públicas por la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del ITESM. Ha trabajado en gobierno federal y en organismos internacionales. Tiene experiencia en temas de evaluación, seguridad social y desarrollo social, sobre los cuales ha publicado. Actualmente es directora ejecutiva en el CIEP y se especializa en cambio demográfico y finanzas públicas con perspectiva de género.
