¿Qué hacer? El rol del federalismo (II)

La entrega pasada escribí sobre cuáles son los motivos por los que hubo un desencanto con el sistema capitalista. Terminé planteando la pregunta, de qué hacer para rediseñarlo. La respuesta es compleja. Acá abordaré una perspectiva personal.

Los grandes pensadores contemporáneos han reflexionado al respecto. Se coincide con las causales señaladas en la entrega anterior. Debe reconocerse que los distintos países avanzados y en vías de desarrollo han adoptado variaciones del capitalismo, y cada uno cuenta con sus peculiaridades. No obstante, el consenso es que la principal falla del sistema en el mundo occidental es un aumento importante en la desigualdad del ingreso. Como señalé en una reseña que realicé hace un par de años, la población se siente vulnerable, desprotegida, frágil y ansiosa, y no conoce siquiera el concepto de desigualdad en la distribución del ingreso y oportunidades, concepto académico que poco le importa a la gente, a pesar de su relevancia.

Para la mayoría de los pensadores, el capitalismo funciona, pero hay que identificar los problemas y arreglarlos. Los intelectuales del mundo se debaten^1. No obstante, una mayoría coinciden en que este modelo se agotó y necesita una revisión. La respuesta debiera ser un capitalismo más humano. Deidre McCloskey, tal vez la pensadora liberal viviente más prestigiada del orbe, ha hecho un llamado a una economía basada en el ser humano (humanomics)². No confundirse, afirma, con abolir la economía de mercado. Se trata de “imaginar” las enfermedades del sistema, las que en su opinión no han sido del todo identificadas; de poner al ser humano en el centro y estudiarlo en el contexto de la historia y con base en la ética. Para ello, la disciplina de la economía debe reinventarse en este sentido, argumenta ella.

¿Está peleado el libre mercado con la moral o la ética? Jacob Soll en un controvertido libro³, afirma que no. Incluso desmitifica el pensamiento de Adam Smith. Para él, Smith en su libro de la Teoría de los Sentimientos Morales establece las bases para que el libre mercado esté guiado por la ética. Conclusión similar a la de McCloskey en el referido libro. De acuerdo con Soll, Smith nunca pensó que la “la ambición es buena”, como comúnmente se afirma. La idea era que la superación personal debe estar acotada por la disciplina moral y el deber cívico. La economía de mercado debe estar sujeta a la ética.

Por su parte, el prestigiado economista de Oxford Paul Collier⁴ propone un capitalismo ético. Este necesariamente implica, sí derechos, pero también obligaciones. Desde su punto de vista el mundo contemporáneo ha reparado, tal vez justificadamente dice él, en los primeros; pero ha olvidado las segundas. Es pues importante otorgarle la debida importancia a las obligaciones de los ciudadanos, sin olvidar sus derechos. Para él, esta reciprocidad existía en las comunidades, las que se han ido perdiendo con el desarrollo del sistema. Hemos pasado a una sociedad de derechos, sin reciprocidad⁵. 

Economía

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En las comunidades existen las normas de reciprocidad formales e informales (Putnam en Bowling Alone) y las sociedades se han transformado de manera que dichas normas se han desvanecido. Las viejas cooperativas se autoimponían derechos como la educación y la salud, pero también obligaciones: participación activa y financiamiento. La esencia de una comunidad es, pues, la reciprocidad.

En un interesante libro Rajan⁶ sostiene que el sistema capitalista descansa necesariamente en tres pilares: Estado, mercado y la comunidad. Para él, al igual que Collier, McCloskey, Putnam, entre muchos otros, la comunidad perdió presencia.

Así, para rediseñar el capitalismo es necesario rescatar el rol de las comunidades. En español la palabra comunidad tiene más acepciones, el origen de lo que quiere decir Rajan, Collier, McCloskey, entre otros, está en el significado alemán de la palabra gemeinschaft que es muy preciso y acotado ya que implica reciprocidad, derechos y obligaciones⁷. Y éstas se encuentran de manera natural e inherente en las localidades, principalmente. 

Por esto, el rol de la localidad se vuelve imprescindible. Y para darle su lugar apropiado es necesario rediseñar el federalismo. De lo contrario, se dificultaría un rescate pleno del capitalismo.

El rol del Federalismo

Como ya se dijo aquí, la localidad inclusiva es vital para que el sistema capitalista funcione. El deber cívico, la disciplina moral y la ética en las relaciones interpersonales toman lugar, aún en esta época de transacciones en línea, en la localidad -inclusiva. Sin ésta, no hay comunidad -en el sentido de gemeinschaft. Por ello, el capitalismo ético à la Collier debe cimentarse en la localidad, y ello sólo puede lograrse si la redimimos. Las relaciones humanas se dan en la comunidad⁸, las más de las veces.

En “Bowling Alone “ Putnam nos recuerda que hay requisitos para que la localidad inclusiva funcione. A manera de síntesis, incluyen los siguientes elementos: 

• Compromiso Civil (Civic engagement) en donde los ciudadanos simplemente adquieren compromisos de reciprocidad. El gobierno solamente provee a los ciudadanos las herramientas necesarias para involucrarse en los procesos de toma de decisiones, pero debe haber compromiso por parte del ciudadano
• Tolerancia y Confianza. Recuperar la confianza en la comunidad. Ello comienza en las localidades. El incremento brutal del cuerpo policiaco en las localidades es un indicador de esa pérdida de confianza, la que debe rescatarse como prioridad. El papel del gobierno, nuevamente, es crear el ambiente propicio para ello, aún con las dificultades que ello entraña.
• Igualdad política
• Cooperación, normas de reciprocidad y obligaciones 

Todas estas características, señalo reiterativamente, se dan en la localidad y ésta representa la comunidad. Por ello, es que sostengo que salvarla en los términos recién anotados implica necesariamente crear ese entorno y, ello solamente puede hacerse poniendo al centro de la política a la localidad (municipio). 

Cierto, es un camino largo, sinuoso, y requiere de visión de estado, de estadista en un sistema presidencial como el nuestro. 

De ya afirmo que su rescate en México debe pasar por modificar el federalismo. Acá escribo algunas directrices (no absolutistas y sujetas a participación de la ciudadanía) de cómo deberíamos proceder. Requiere que, en un sistema de presidencialismo excesivo, se esté dispuesta(o) a redistribuir las responsabilidades y obligaciones entre los tres órdenes de gobierno y en definir entre todos las normas elementales de reciprocidad. 

La reforma debiera ser capaz de poner a la ciudadana en el centro, en su localidad y generar un entorno inclusivo (de aquí en adelante, localidad inclusiva). Desde el inicio, las comunidades generaban las normas -recíprocas- para la convivencia y ahí comienzan a darse los propios servicios de educación, de salud, seguridad pública, otros servicios públicos (como fosas sépticas, aprovechamiento de pozos de agua, etc.) e incluso de infraestructura variada, desde la construcción de algún templo hasta los propios caminos, de acuerdo con Collier y Rajan. 

Y Rajan va más allá, afirma que el propio mercado y el estado son los causantes implícitos de dejar atrás a las comunidades, las que hay que rescatar. 

En el caso mexicano entre el 93 y 94 por ciento de los ingresos públicos del sector público los recauda el gobierno federal, fenómeno que se conoce como desbalance vertical. Con tal concentración de ingresos es difícil que las localidades (municipios) puedan lograr reconstruir comunidad. 

No obstante, para obtener la inclusión es necesario que los municipios y estados participen en mayor medida en la dotación de los bienes y servicios públicos, en especial en la educación de la niñez. Uno de los vehículos más efectivos es el involucramiento de los padres en ello, lo que en turno permite inclusión en la toma de decisiones de la propia comunidad que se extienden a otros ámbitos como la salud, la infraestructura y otros servicios públicos. Cuando la educación se diseña desde el centro se le niega a la comunidad una participación activa en varios ámbitos.

Desde mi perspectiva hay tres alternativas, una más difícil que la otra. La primera es la ideal en la que se requiere que dentro del rediseño del federalismo se ubique al ciudadano al centro y con base en ello se redistribuyan las responsabilidades que tiene el Estado entre los tres órdenes de gobierno de manera que exista dentro de lo posible una corresponsabilidad fiscal que permita “hacer comunidad con reciprocidad”. Solo con base en ello se pueden reasignar las fuentes de financiamiento. 

Esta solución requiere mucho cambio político lo que la hace inviable. No en balde la últimas que el mundo atestiguó en 30 y tantos años son aquellas llevadas a cabo en las nuevas repúblicas que se formaron a partir de la caída del muro de Berlín, donde se partió de cero y no afectaba en ese momento intereses de los actores políticos. Veo poco probable que exista la voluntad política en el país debido a nuestro propio sistema político.

Una segunda alternativa, que denomino como la deseable (y que sugería hace algunos años; para detalles, ver Hernández⁹ ), es devolver alguna(s) responsabilidad de gasto conjuntamente con algunas sobretasas al ISR y de alguna manera al IVA (aunque éste más bien sería permitir sobre la base del IVA federal un impuesto a las ventas finales que repliquen una sobre tasa al IVA). 

Esta opción requiere también de voluntad política, pero en mi opinión tiene mayores probabilidades (no muchas, pero al fin superiores a la ideal) de poder implementarse.

Finalmente, la alternativa de lo posible, que es la que ha dominado desde 1992 que se inicia la discusión de federalismo. En ésta solamente se “patea el bote” para despresurizar un poco el problema de escasez de recursos de la entidades estatales y municipales, sin darle una solución en la dirección adecuada. 

Debe enfatizarse lo mucho que se ha hablado de los problemas que aquejan al país en materia de seguridad, salud y educación. El país enfrenta grandes retos en las tres áreas. Las propuestas abundan desde hace muchos años y la manera de abordarlos en distintas administraciones han arrojado resultados con muchos claroscuros.

El diseño adecuado de política pública se convierte en uno de los elementos clave, pero no es el único. En mi opinión buenas propuestas que se han intentado implementar en cuando menos las últimas tres administraciones (incluyendo ésta) han olvidado, o al menos no le han dado la importancia que tiene, la estructura del Estado en cuanto al papel que tienen las entidades federativas y municipales. Debe entenderse que para que las políticas públicas funcionen, se debe reformar el pacto fiscal bajo las directrices mencionadas arriba. 

Retos y Peligros

He utilizado hasta aquí una visión bucólica de lo local. Creo en la localidad inclusiva que es desde donde debe generarse la reciprocidad de la que hemos hablado. Asimismo, hemos mencionado los elementos que señala Putnam para lograrlo. Es necesario trabajar en ellos de manera agresiva.

No se trata simplemente de devolver alguna(s) responsabilidades de gasto y fuentes de ingreso. Eso no lo solucionaría. Se trata sí de trabajar la construcción de localidades inclusivas, lo que requiere igualdad política, compromiso cívico, diseñar y seguir normas de reciprocidad para con ello recuperar la confianza. La reforma debiera de ser un todo.

Hace algunos años mostré que incluso en las localidades la captura por parte de las élites económicas y políticas se facilita si solamente se reasigna más dinero. De hecho, ese artículo lo intitulé ¿Es Realmente lo Local Hermoso?¹⁰. Reitero hay que trabajar el asunto de manera integral. 

Asimismo, no podemos cegarnos de que, en buena medida, la fuente de la corrupción está en las entidades federativas y municipales. Estas reflexiones las trato en el artículo citado que escribí en 2018. En los países con comunidades funcionando, la corrupción disminuye.

No obstante, mientras no exista una verdadera e integral reforma al federalismo fiscal mexicano donde el ciudadano esté en el centro, va a ser difícil avanzar en materia de seguridad, educación y salud.

Una reforma de ese tipo requiere de un gran compromiso político por parte de los gobernadores y del Ejecutivo Federal. Requeriría de tener 33 “estadistas” (32 gobernador@s y un@ president@ de la República). Desde 1980 (el 1997 fue otro "animal") no ha habido ninguna intención de modificar las relaciones fiscales intergubernamentales, pues ello requiere de cambios radicales. Nadie se atreve pues el costo político es inmenso. Pero no hacerlo es, incluso, difícil devolver la confianza en el sistema capitalista como he argumentado acá.

Por supuesto que habría entidades ganadoras y otras perdedoras, pero hay mecanismos que permiten minimizarlos. Mas no se nos olvide: el fracaso en las tres áreas señaladas (educación, salud y seguridad) tiene, como parte de la explicación, el mal diseño del federalismo fiscal en el país.
 

[1]Para detalles de las propuestas de cada pensador, ver mi reseña http://revistaeconomia.unam.mx/index.php/ecu/article/view/612

[2] Bettering Humanomics: A New and Old Approach to Economic Science. The University of Chicago Press. 2021.

[3] Free Markets: The History of an Idea. Basic Books. 2022.

[4] Collier, Paul (2018). The Future of Capitalism: Facing the New Anxieties. Harper Collins Publishers, NY

[5] En el fondo esta es una crítica a Piketty, y sus seguidores y colaboradores franceses, que solamente plantean arreglar el problema por la vía de los impuestos progresivos, sin reparar en la reciprocidad, ni en el sentido de comunidad 

[6] Rajan, Raghuram (2019) The Third Pillar: How Markets and the State Leave the Community Behind. Penguin Press, NY

[7] Esta visión difiere de manera importante en la visión de la escuela francesa, liderada por Piketty, que orienta la solución hacia los derechos, olvidando las obligaciones y la reciprocidad. De aquí que sus soluciones solo impliquen impuestos sobre la capa alta de la población.

[8]En el sentido anglo-sajón, la comunidad no incluye a los “viene-viene”, a las cámaras empresariales, a los sindicatos, a las asociaciones de académicos, a las comunidades de ambulantes de las ciudades, etc.

[9] “¿Cómo disciplinar a los estados y municipios?: Rediseño del Federalismo Fiscal en México”. En Incentivos Perversos: Reformas al Federalismo Fiscal Mexicano. Compilado por Alfonso Mendoza. Fondo de Cultura Económica. 2018 ISBN  978-607-16-6036-7

[10] “Is Local Beautiful? Fiscal Decentralization in Mexico” In World Development, 2008.