¿Se puede reformar la seguridad social? Parte I

De entrada, me disculpo por elaborar un artículo seriado que consistirá en cinco partes. Es un tema extenso y limitarlo a una entrega generaría un texto muy largo o algo similar a un índice donde se mencionarían los temas sin ninguna profundidad.   

Hace unas semanas discutí aquí en Arena Pública, la complejidad de realizar la necesaria consolidación fiscal en México¹. En mi opinión, un tema que va de la mano se refiere al rol fiscal deseable para la seguridad social. Para la gran mayoría de los países desarrollados es la segunda mayor fuente de ingresos fiscales². Si bien estrictamente hablando las cuotas son una contribución (no son un tributo), en las estadísticas de cuentas nacionales y organismos internacionales, se le considera parte de la presión fiscal. 

¿Puede México prescindir de las cuotas a la seguridad social? En mi opinión difícilmente, al menos en un corto y mediano plazos. De inicio están todos los problemas legales que implica desmantelar subsistemas completos. Más apremiante, en un país que padece una recaudación bajísima, hace más sentido cubrir los huecos existentes que crear otros. 

La otra pregunta es más filosófica. ¿Debe hacerlo? Probablemente no. Hay evidencia abundante sobre las bondades de la seguridad social en términos de bienestar y redistribución del ingreso. Aquí se debe reconocer que pueden haber variantes importantes entre los países y que las circunstancias (muchas veces de origen) han marcado los diseños. Un sistema de protección social alternativo (no de seguridad social) tiene un cargo de la prueba muy significativo. Antes que otra cosa, tendría que mostrar viabilidad y sostenibilidad financiera con supuestos razonables. 

Tampoco resulta trivial un análisis de cuentas generacionales. Cuando se abandona un sistema de seguridad social quedan compromisos. En la medida que esos compromisos se cubran vía impuestos de generaciones que no reciben un beneficio, la incidencia entre generaciones resulta muy injusta. De alguna manera ya se vivió con el paso de beneficio definido a contribución definida en las pensiones (Ley 73 incluyendo la generación de transición versus Ley 97). Transitar a un esquema de autofinanciamiento profundizará enormemente las desigualdades entre generaciones.  

Economía

Hacienda podría estar jugando con fuego en la transición

Lo anterior no implica que el diseño actual no requiere amplias modificaciones. México es un país enorme, tanto en población como territorio, también es heterogéneo y muy desigual. Además, dado que la seguridad social está ligada al trabajo formal, casi por definición, la enorme proporción de la población informal y sus familias quedan fuera del sistema. Sin afán de ser exhaustivo, en las cinco entregas mencionadas al inicio, voy a presentar temas individuales cuyas discusiones tendrían que estar presentes en una reforma a la seguridad social. 

Primero, hablemos de pensiones. Es uno de los mayores riesgos del sistema fiscal mexicano, con un crecimiento desbocado, se ha comido espacio fiscal y presionado a que incurramos en déficits crecientes (Requerimientos Financieros del Sector Público Federal, RFSPF). Si bien, las reformas de 2020 y 2024 son positivas³ en cuanto al fortalecimiento del sistema de beneficio definido (afores), una generación de transición muy extensa del sistema anterior complica los próximos años.

Varios elementos pueden abonar un sistema de pensiones más justo y transparente:

-Una ley marco que regule todas las pensiones del país que involucren recursos públicos, actualmente existe opacidad y una gran desigualdad entre los esquemas. Si bien no es indispensable, pudiera haber un organismo especializado que hiciera los pagos de todas las pensiones (incluyendo las no contributivas) donde hubiera financiamiento del gobierno federal. 

-Revisión a fondo de los padrones de beneficiarios, para evitar fraudes y prácticas ilegales. Se debe construir una base general, incluyendo un cálculo riguroso de los pasivos contingentes y la entidad responsable de cubrirlos. 

-Es necesario reconocer que de facto se están financiando el pago de pensiones con déficits fiscales. Aquí hay una discusión técnica y compleja sobre el cambio de pasivos contingentes a pasivos financieros. Qué límites existen a lo anterior, cuándo se tendrán que utilizar impuestos para saldar la deuda y quién (individuos, generaciones) terminaría pagando (incidencia fiscal). Un reconocimiento de lo anterior permitiría una planeación de largo plazo, con mayor justicia fiscal entre generaciones y disipando riesgos. 

-Se debe buscar convergencia y portabilidad de los subsistemas⁴. Digitalizar todo el sistema presentaría enormes ventajas: mayor transparencia y eficiencia de la operación, y conectar las cuentas individuales con otros instrumentos financieros relevantes, por ejemplo, seguros. 

-Derogar la Modalidad 40. También es necesario actualizar Ley del ISR, incluyendo un trato homologado para todos los subsistemas respecto a los tramos exentos. 

-Por más polémico que resulte, se debe plantear el cierre de la generación de transición y un esquema de compensación para la gente afectada. Aquí sería muy útil tener una ley marco y el organismo especializado referido arriba. De no atenderse, el mayor problema será lo oneroso del sistema de reparto. Tiene un crecimiento en gasto mayor al 6% anual y esto duraría al menos dos sexenios más. 

Una crítica importante a que las pensiones estén ligadas al trabajo formal es que aumenta el costo de contratación para las empresas. El argumento hay que tomarlo con algo de cuidado. Por el análisis de incidencia fiscal sabemos que la carga de un gravamen puede ser diferente a lo que estipula la normatividad o leyes⁵. Cómo se reparten las cuotas a la seguridad social (la incidencia sobre ingresos de empresas y trabajadores) depende tanto de las interacciones de oferta y demanda en mercados laborales específicos, como de un equilibrio general intertemporal.

Aquí hay dos implicaciones muy importantes. Primera, en un corto plazo el quitar las cuotas reduciría el costo laboral. Sin embargo, y en la medida que se obligue / motive al trabajador a contribuir (ahorrar) para su retiro con otro instrumento, los salarios tendería a subir en términos reales, comiéndose parte de la reducción. ¿Cómo serían los aumentos? Pueden variar por industrias y características de los trabajadores. Habría que hacer un análisis de incidencia a detalle. 

Una segunda consecuencia es que el ahorro o contribuciones para el retiro pudieran terminar muy por debajo del óptimo social. Una fortaleza importante de la seguridad social es que puede estar blindada de la visión de corto plazo que tanto ha documentado la economía del comportamiento. 

Las pensiones no contributivas son una ayuda importante para las personas que no participan de los esquemas de beneficio definido (reparto) o contribución definida (cuentas individuales). Sin embargo, todavía hay mucha política pública que pudiera emplearse. Esta va desde buscar una mayor formalización con programas (por ejemplo, afiliación voluntaria facilitada) e instrumentos (por ejemplo, impuestos negativos). También se debe incentivar el ahorro voluntario en las afores, incluyendo estímulos para ciertos grupos de la población.

El sistema de pensiones en México por cuentas individuales se vio reforzado de manera importante con la reforma de 2020 y probablemente con la de 2024. Se tiene un sistema razonablemente bueno con respecto a la seguridad social. Quedan dos temas pendientes. Primero, hay que arreglar el sistema de reparto, opaco y muchas veces fiscalmente injusto. Segundo, buscar que las personas en la informalidad tengan una participación más allá de la pensión no contributiva. Es necesario incentivar la formalización, y también el ahorro voluntario en las cuentas individuales (afores) con horizontes de largo plazo.

[1] https://www.arenapublica.com/opinion/hector-villarreal/la-dificil-consolidacion-fiscal.

[2] https://www.oecd.org/en/publications/revenue-statistics-2023_9d0453d5-en.html. Dinamarca es una de las pocas excepciones, casi sin recaudación por cuotas a la seguridad social, por otro lado, tiene ingresos por sistema renta personas físicas rondando el 25% del PIB, siendo uno de las mayores del Mundo.   

[3] Existen algunas polémicas en la reforma del 2024, en particular la conformación del Fondo de Pensiones para el Bienestar: cuánto tiempo va a durar (sostenibilidad) y el que se apoye en recursos no reclamados de personas mayores. 

[4] Regresar los trabajadores del sector público a un régimen como el previo al 2007 sería un gran error tanto en términos de arquitectura del sistema, como de la acumulación de pasivos contingentes. 

[5] Una referencia clásica para la discusión técnica es Bernard Salanié (2003), The Economics of Taxation, The MIT Press