Nuestro largo peregrinar fiscal

La presión fiscal en México esperada para 2025 ronda 17% del PIB. Se compone de 14.5% del PIB de ingresos tributarios, 1.5% del PIB de cuotas a la seguridad social (tomando solamente la parte que financia los servicios de salud), y 1% del PIB por ingresos subnacionales (entidades federativas y los municipios). 

Considero una premisa sencilla. México necesita llegar a una presión fiscal de 25% del PIB en 2036 para que nuestro sector público sea viable y poder construir un estado moderno[1]. Más adelante desarrollaré por qué es una cota inferior y alternativas para su alcance. De inicio, se tiene que reconocer que subir la presión fiscal 8% del PIB en un lapso de once años es un reto mayúsculo. 

El problema del gasto

De entrada, tenemos compromisos de pensiones. El gobierno mexicano espera gastar 6% del PIB en 2025 (incluyendo las no contributivas). Para 2030 el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. (CIEP) ha proyectado un gasto público rondando el 7.1% del PIB, que pudiera irse a 7.5% para el año 2036. Como hipótesis de trabajo voy a manejar que con alguna reforma al sistema de reparto, pudiéramos contener el gasto público en 7% del PIB.

Creo que la mayor presión de corto y mediano plazos vendrá respecto al gasto en salud. El 2.5% del PIB que el gobierno federal espera gastar en 2025 es tan insuficiente como muy peligroso. Hay grandes segmentos de la población con vulnerabilidades y falta de servicios, la transición demográfica va a profundizar las necesidades en los siguientes años. Una meta conservadora es que el gobierno mexicano (a todos sus niveles) debe gastar 6% del PIB en salud para el año 2036, (incluyo una explicación más detallada en la siguiente liga[2]).

Dos rubros importantes complementan el gasto público total. Primero, asumamos que educación, incluyendo ciencia y tecnología llegarán a 4% del PIB en 2036 (el paquete económico 2025 considera 3.2% PIB, la OCDE tiene un promedio de 4.3% PIB). La otra sería aumentar la inversión pública a 4% del PIB respecto al 2.8% del paquete económico 2025 (hace unos años México logró superar el 5% del PIB). Quiero insistir que son números relativamente modestos, y sin mejores niveles de educación y con infraestructura precaria, va a ser difícil que el país tenga mayor crecimiento. 

Economía

Reforma fiscal ronda en el gobierno de Sheinbaum

Si consideramos los números propuestos en pensiones, salud, educación e inversión, nos quedaría un 4% del PIB disponible para seguridad, operación del gobierno, sistema de cuidados, subsidios, y programas muy variados. La intención del ejercicio es mostrar un marco de gasto público moderno y argumentar que 25% del PIB en gasto público no resulta holgado.   

¿Podemos subir 8% del PIB la presión fiscal al 2036?

No va a ser fácil, sí es posible. 

Administración tributaria. De entrada, llama la atención que ya se está operando una primera reforma que es fundamental, una modernización de la administración tributaria. En mi opinión, la Presidenta Sheinbaum lo entendió bien, sin una mejor administración tributaria las reformas fiscales pierden mucha potencia. Su estrategia consiste en cuatro ejes:

1. Facilitar el cumplimiento de obligaciones fiscales, simplificación de trámites.

2. Control de aduanas.

3. Afrontar la evasión, sobre todo la de alto volumen[3]. 

4. Englobar todo con digitalización vía una agenda de varios programas conectados.  

Quiero insistir, es necesaria la modernización. Ahora, exceptuando la recaudación adicional por combate a la evasión, las otras medidas van a tardar más tiempo en mostrar sus resultados. Para efectos de nuestras cuentas, podemos asumir un primer incremento de 0.5% PIB e ir subiendo hacia 2036 para llegar a un total de 1.5% del PIB[4].

Gobiernos subnacionales. La recaudación actual cercana al 1.0% del PIB es bajísima. Una mezcla de actualización en prediales, modernización de la tenencia (quizá federalizada, participable 100%) e impuestos cedulares pudiera elevar los ingresos subnacionales a 2.5% del PIB. De nuevo, once años es un horizonte razonable. Quizá el reto principal es que los recursos se empleen para salud, educación, infraestructura, etcétera, versus “gasto administrativo”. 

Cuotas a seguridad social. De manera breve mencionar que las cuotas la seguridad social han venido subiendo a una tasa importante (8.4% durante el último año). Esto se debe a la evolución de la masa salarial. Hay manera de pasar del 1.5% del PIB destinadas a salud en 2025, a un 2.5% del PIB para salud (y quizá también cuidados) en 2036[5].

Una mejor administración tributaria, ampliación de los ingresos subnacionales y la expansión de cuotas a la seguridad social nos podrían incrementar 4% del PIB la presión fiscal, sería la mitad del objetivo. La otra mitad va a depender del gobierno federal y la revisión de bases (contribuyentes, gravables), así como de los impuestos directos e indirectos. 

Típicamente hay dos maneras de proceder. Una se relaciona a la creación de nuevos impuestos o subir las tasas de los que ya existen. La otra se basa en la revisión de gastos fiscales (llamados renuncias). En principio se deben discutir las dos cosas. 

El primer grupo de medidas es variado, una lista no exhaustiva incluye: mayor progresividad en las tasas de ISR de personas físicas, subir los impuestos a las ganancias en bolsas (y otros productos financieros), gravar herencias / riqueza, IEPS agresivos, nuevos (mayores) impuestos ambientales, y un potencial acuerdo respecto al Impuesto Mínimo Global (IMG). 

Todos los mencionados son impuestos “taquilleros”, generan buena atención en los medios, y es casi seguro que en los próximos años se discutan y algunos quizá se implementen. Dicho lo anterior, su capacidad para elevar la presión fiscal es limitada, más que revolucionar el sistema fiscal mexicano tendrían roles complementarios. Para efectos de las cuentas discutidas, podemos asumir que al 2036 lograrían subir la recaudación 1% del PIB.  

Queda la revisión de gastos fiscales. De entrada, el 3% del PIB faltante sería alcanzable con los gastos fiscales actuales estimados para 2025 en 4.11% del PIB[6]. En la práctica el asunto tiene su complejidad. Por un lado, hay renuncias en sistema renta cuya eliminación pudiera tener efectos importantes en la economía vía mercados laborales o inversión, habría que ser muy cuidadosos en su análisis. Igualmente, modificar el gasto fiscal más importante por monto, la tasa cero de IVA para alimentos, sería muy polémico en la opinión pública y pudiera tener efectos regresivos bien considerables. 

Con la intención de avanzar, creo que nos podemos concentrar en un paquete relativamente sencillo de gastos fiscales:

-Quitar los estímulos fiscales de ISR e IVA reducidos en las fronteras.

-Bajar tramo exento de pago de ISR en pensiones a 20,000 pesos.

-Cambiar la tasa cero de IVA en alimentos por una exención a dicho rubro. 

Según mis estimaciones, las tres medidas combinadas subirían la recaudación como 1% del PIB. Todavía estaríamos 2% del PIB abajo de la meta de recaudación sugerida. De cualquier manera nos compraría tiempo para calibrar todo el sistema hacendario en términos de ingresos y gastos y poder evaluar la conveniencia de eliminar las renuncias fiscales más delicadas.

Esto debe ser prioritario

Quiero insistir, el replanteamiento del sistema fiscal mexicano no va a ser fácil y requiere tiempo. El Paquete Económico 2025 nos dejó como lección que grandes problemas y riesgos vienen de la mano de un sistema fiscal débil e inercial: bajísimo gasto en salud, inversión en infraestructura mínima, por mencionar dos graves.

Necesitamos que el asunto se eleve a un nivel de alta prioridad. Bien haría el gobierno en convocar a una gran discusión nacional con sindicatos, empresarios, academia, organizaciones especializadas y elaborar una agenda con objetivos concretos, es urgente. 

[1] Como referencia, el promedio de los integrantes la OCDE es 34% del PIB.

[2] https://www.arenapublica.com/opinion/hector-villarreal/se-puede-reformar-la-seguridad-social-parte-ii

[3] Por ejemplo, factureros. 

[4] El número pudiera ser mayor, sólo que implica una reforma más ambiciosa con una gran incorporación de contribuyentes al sistema renta, incluyendo el cambio de transferencias por impuestos negativos e ir cerrando el sistema. 

[5] Pudiera ser también necesaria una recomposición de las cuotas al Infonavit.

[6] SHCP. (2024), Renuncias recaudatorias 2024 Obtenido de https://www.gob.mx/shcp/documentos/renuncias-recaudatorias-2024