La difícil consolidación fiscal
¿Se necesita? Sí. ¿Va a ocurrir? Probablemente. ¿Está fácil? No.
Por consolidación fiscal se entiende un incremento en los ingresos del gobierno, una reducción en gasto público o una combinación de ambos, que busca llegar a una meta de reducción en los déficits fiscales. En principio podría aplicar también a un objetivo de superávit, este uso no es tan frecuente.
Si bien hay varias formas de medir (tipos) los déficits, quiero insistir en hacerlo vía los requerimientos financieros del sector público federal1. Es transparente por incluir el movimiento de activos, es una medida amplia. Tiene la gran ventaja de que los flujos (Requerimiento Financieros del Sector Público Federal, RFSPF), están mapeados a una cuenta stock, los saldos (Saldo Histórico de los Requerimientos del Sector Público Federal, SHRFSPF). Por ende, se puede hablar de endeudamiento y de la deuda acumulada.
A fin de evitar que la discusión confunda valores nominales con reales y no tener que emplear cifras muy grandes, me voy a referir a los requerimientos, déficits y consolidación en puntos del PIB2.
La Secretaría de Hacienda espera que el déficit fiscal en 2024 medido por los RFSPF ronde el 6.0% del PIB en 2024. Hace rato que México no veía un déficit fiscal de tal magnitud. Desde que se anunció el paquete económico para 2024 se habló de la situación. En dicho momento, la justificación básica fue un déficit extraordinario para concluir los proyectos insignia de la administración. Resulta interesante que calificadoras, mercados y público en general compraron la idea sin mayor revuelo o demasiado escándalo.
¿Qué cambió? Esencialmente fueron tres cosas:
Primero, y cada vez más obvio, que una parte de esos requerimientos financieros se utilizan en gasto corriente. Recordemos que según nuestras leyes vigentes (desde la Constitución hasta la LFPRH) delimitan el uso de endeudamiento para inversión pública.
Segundo, la toma de conciencia de que existen muchos compromisos: pensiones, ampliar el gasto en salud y educación, programas sociales, necesidades de inversión, etcétera. Al mismo tiempo que se reconoce que ya hay muy pocos gastos del gobierno federal que pueden ser recortados de manera importante, en gran parte la consolidación fiscal deberá ocurrir vía incrementos de ingresos.
Tercero, las campañas electorales llegaron con promesas de gasto adicionales a los compromisos que ya existían: ampliación de pensiones y becas, promesas a los sindicatos, infraestructura para el “nearshoring”, entre otras. Al mismo tiempo se ha negado en público la necesidad de hacer reformas fiscales, se dice que con ajustes inteligentes basta. Las cuentas no cuadran.
Hagamos números3
Voy a comenzar con los ingresos de los que dispone el gobierno para hacer política pública, entonces no se consideran los ingresos de PEMEX y CFE, también asumo que no habría renta petrolera4 en 2025 y sólo tomaré las cuotas del IMSS destinadas a servicios de salud.
Ingresos Tributarios, 15% del PIB (en 2024 la SHCP proyecta 14.6% del PIB)
Recursos del IMSS para salud, 1.5% del PIB
Aprovechamientos y derechos, 1% del PIB
Total de ingresos, 17.5% del PIB
Ahora el gasto:
Pensiones, 6% del PIB (puede subir con ampliaciones PBAM, 5.8% del PIB en 2024)
Costo financiero deuda, 3.5% del PIB
Participaciones, 4% del PIB
Educación, 3% del PIB (se espera sea 3.2% del PIB en 2024)
Salud, 3% del PIB (se espera sea 2.9% del PIB en 2024, puede subir debido a los convenios IMSS-Bienestar)
Inversión Pública, 1.5% del PIB
Otros gastos, 2% del PIB (programas sociales excluyendo PBAM, servicios personales, los poderes legislativo y judicial, organismos autónomos, seguridad, etcétera, se proyecta en 2.3% del PIB en 2024).
Total de gastos, 23% del PIB
Esto implica un escenario base de trabajo para el gobierno federal en la construcción del paquete económico para 2025, de requerimientos financieros de 5.5% del PIB (17.5 – 23).
Más aún, dada la rigidez en ingresos y particularmente en los gastos, podemos hablar de un déficit estructural. Quizá lo más grave, es que la tendencia que estamos observando es alcista, es un déficit que no va a disminuir exógenamente. Si partimos de la idea que la meta de los RFSPF debe rondar como 3% del PIB (ahí es sostenible con supuestos razonables), se necesitaría una consolidación de 2.5% del PIB, al menos.
Medidas de corto plazo
¿Es factible bajar los RFSPF en 2.5% del PIB de aquí al paquete económico 2025? Yo lo veo muy difícil. Dicho lo anterior, se podrían hacer algunas cosas para mandar la señal de que la consolidación fiscal va en marcha y ganar tiempo rumbo al paquete económico 2026. Enumero tres.
-Pemex, es necesario que el gobierno recupere parte de la renta petrolera. Si bien el panorama inmediato de Pemex es muy complejo, tiene que pagar derechos. El gobierno mexicano debe buscar recibir no menos de 1% del PIB recurrentemente (debiera ser más), y que en 2025 no sea menos de 0.5% PIB.
-Combate frontal a la evasión, buscar que ingresos tributarios en 2025 lleguen al 15.5% del PIB. Es factible.
-Disminuir inversión al 1% del PIB. Sería muy doloroso y comprometería necesidades. Lamentablemente, siendo realistas, es de los pocos rubros que pueden tener reducciones de magnitud; casi todo lo demás es ineludible.
De lograrse dos medidas de las tres anteriores, el gobierno podría llegar al siguiente paquete con unos RFSPF de 4.5% PIB. Creo que sería una señal convincente.
Qué seguiría en el mediano plazo
Para lograr unos RFSPF de 3% del PIB en el paquete económico 2026 sería necesario un replanteamiento estructural, con lo que habría contención de los déficits y posibilidades de ampliar el gasto público en rubros sensibles (educación, salud, infraestructura, un sistema de cuidados, seguridad pública, etcétera). Al menos tres medidas deben ser discutidas en mi opinión5.
- Más allá del nombre (puede evitarse reforma fiscal) tiene que haber una revisión a fondo de los gastos fiscales, sus costos y beneficios, y su incidencia. Antes de pensar en subir tasas de impuestos, es más sencillo tapar hoyos, algunos poco justificados.
- Se tiene que hacer algo urgente en pensiones. El CIEP proyectó un gasto federal en pensiones de 7.1% del PIB en 2030 (no incluye las promesas de campaña). De cumplirse ese número, la consolidación fiscal se vuelve complicadísima. Existe un menú de opciones, con diferentes niveles de contención en gasto y economía política diferenciada. Platiquemos.
- Un gran aliado de la consolidación fiscal deberían ser los gobiernos subnacionales, la federación no puede sola. Tiene que deslindarse responsabilidades de ingreso y gasto en un gran acuerdo que impulse crecimiento económico y mayor bienestar social.
El futuro de la próxima administración federal demanda una buena consolidación fiscal. Si bien el ajuste estructural puede llevarse entre uno y dos años, resulta vital que las señales correctas se envíen desde ya.
[1] https://www.arenapublica.com/opinion/hector-villarreal/la-deuda-publica-y-su-aritmetica
[2] Actualmente un punto del PIB es aproximadamente 340,000 mdp.
[3] Los valores presentados son casi exactos, se hicieron aproximaciones para efectos de trabajar con números sencillos.
[4] Revisar https://energiaenmexico.ciep.mx/.
[5] Además de los problemas de PEMEX y de evasión.
Héctor Villarreal
Profesor investigador, líder de la Iniciativa para la Transición Económica y Demográfica (ITED) en el Tec de Monterrey. Fundador y ex director del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP). Es doctor por la Universidad de Wisconsin en Madison con la especialidad de microeconomía aplicada.
