Paquete Económico 2025, las facturas ya están aquí
El viernes 15 de noviembre la Secretaría de Hacienda entregó al Poder Legislativo el Paquete Económico 2025. Tres documentos integran el paquete: los Criterios Generales de Política Económica (CGPE), la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF), y el Proyecto de Presupuestos de Egresos de la Federación (PPEF).
A grandes rasgos, los CGPE dan una visión general de la economía y el estado del sistema fiscal. La ILIF propone un techo presupuestario y explica cómo se logrará1. Finalmente, el PPEF da cuenta de en qué se gastarán los recursos.
Hace mucho que un paquete económico no generaba tantas expectativas. ¿Qué pasó? Son muchos los factores, me limitaré a los que considero más importantes. Primero, tenemos nueva administración federal, y este sería el presupuesto con que debuta. La tensión entre continuidad respecto al sexenio anterior y lineamientos de visión propia se hacen presentes.
Segundo, y un tema que será crítico durante siguientes años, controlar el déficit. El 2024 tendrá requerimientos financieros (RFSPF) de 5.9% del PIB, según estimados de SHCP, incluso pudieran estar por arriba. Dicho endeudamiento no genera una crisis macroeconómica. Por otro lado, sí hay un consenso que tales déficits vulneran la sostenibilidad del sistema fiscal.
Tercero, Pemex tiene un problema financiero muy serio. No se ve cómo en un corto plazo, su operación permitiría cubrir sus pasivos financieros y los pagos que no ha realizado a proveedores. Una visión política centrada en la producción de combustibles ha generado pérdidas muy cuantiosas. La reducción unilateral del Gobierno Federal en los derechos que paga, ha restringido los recursos federales para salud, educación seguridad pública, infraestructura, y un largo etcétera.
Cuarto, el país vive una mezcla de riesgos muy compleja. Por el lado internacional, la elección de Trump, junto a una geopolítica incierta, le transmiten mucha volatilidad a la economía mexicana que puede tener efectos desde el tipo de cambio hasta las inversiones. En lo doméstico, el país vive una crisis de seguridad muy grave, varias regiones en México parecieran estar fuera de control. Este tipo de riesgos ameritaría un blindaje presupuestal con proyectos bien delineados y no tenemos los recursos.
¿Cómo viene el paquete?
Por el lado de la transparencia los Criterios Generales presentan avances. Veo positivo que se hable explícitamente del endeudamiento amplio, los requerimientos financieros. También el documento incluye una tabla sobre los programas sociales y proyectos de infraestructura que son prioritarios para esta administración, lo cual permitirá darles seguimiento y hacer evaluaciones. Es una lástima que el paquete no haya venido acompañado con los datos abiertos, se trata de un retroceso grande con respecto a los últimos años.2
Con respecto a la substancia, es un paquete difícil. El Gobierno Federal propone bajar el déficit de 5.9% del PIB esperado en 2024 a 3.9% del PIB en 2025. No va a ser fácil que se llegue a la meta. Entre las razones está:
-Quizá las variables macro presentadas son muy optimistas. El crecimiento de 2.3% PIB que espera la Secretaría, queda por arriba de lo que han venido presentando diversos analistas, también respecto al pronóstico del Banco de México. La apreciación del peso es incierta, y queda pendiente la meta para la producción de los hidrocarburos.
-Se espera una disciplina de Pemex, y en menor grado de CFE, que no es obvio se cumpla, particularmente viendo los últimos resultados de las empresas.
-En general, las estimaciones de ingresos tributarios vienen con valores razonables. Quizá la excepción son los IEPS de combustibles, un tipo de cambio alto puede obligar a subsidiar, perdiendo recaudación, al tratar de restringir que los precios de los combustibles sólo aumenten la inflación3.
-Algunos de los recortes propuestos son tan radicales que probablemente no se cumplan en la práctica. Veríamos durante el año ajustes, incrementando el gasto.
Una meta más realista con respecto al déficit en 2025, me parece que debería ser alrededor de 4.5% del PIB, medido con requerimientos financieros. Quizá lo más difícil, es que aún un déficit relativamente alto (pensemos en el 4.5%) implica recortes al gasto muy dolorosos.
A reserva de ver el documento que el CIEP presenta todos los años4 y que detallará los recortes, quiero concentrarme en tres rubros.
-Servicios personales. Hay recortes muy importantes. Puede argumentarse que los recortes a la burocracia siempre ayudan. Es falso. Muchas áreas del gobierno ya no tienen suficiente personal, y me refiero a cantidad y calidad de los recursos humanos. No es lo mismo recortes que ocurren vía un diseño institucional versus los que suceden por cuadrar presupuestos, estos últimos pueden ser muy dañinos.
-La inversión en infraestructura trae un recorte del 14% contra la actual. Se esperaba que fuera una de las variables de ajuste, quizá no hay sorpresas. Dicho lo anterior, ya es tan baja que estamos comprometiendo el crecimiento. Tampoco son claros los criterios de elección de los proyectos, con pocos recursos disponibles, se tiene que ser muy responsables.
-Mención aparte es lo que respecta al gasto en salud. Ya neteado tendría una disminución mayor al 10%. Estamos hablando de un raquítico gasto federal en salud rondando el 2.55% del PIB. Un sector que ya tiene partes colapsadas recibe otro golpe. Quizá la idea es que los estados (incluyendo la CDMX) destinen más recursos propios. Independientemente, el presupuesto deja muy endebles los convenios del IMSS-Bienestar y pone en riesgo la salud financiera del IMSS; es un tema muy delicado.
Las facturas están aquí
Estamos viviendo una situación de finanzas públicas compleja. Tenemos que entender que el problema es más estructural que coyuntural. Lleva mucho tiempo en formación. Sin querer ser exhaustivo presento algunos elementos que presionan el presupuesto 2025.
El costo financiero de la deuda. Hacienda espera que llegue a 3.8% del PIB en 2025. Quizá para otras economías similares a la nuestra no sería tan oneroso. Con una recaudación tributaria esperada de 14.6% del PIB, el costo financiero representa el 26%; se lleva más de una cuarta parte. ¿Bajaría en los próximos años? Probablemente sí, pero no la gran cosa.
Apoyos Pemex. Los ingresos petroleros del Gobierno Federal rondarían 0.8% del PIB en 2025, las reducciones en los derechos han disminuido mucho los recursos que dispone el presupuesto. Más dramático, Hacienda le devolvería a Pemex casi la mitad de los ingresos (136,000 mdp) para amortizaciones de su deuda. Si tomamos en cuenta otros apoyos del Gobierno Federal, para efectos prácticos la renta petrolera ya es cero, o algo muy cercano.
Las pensiones. El gasto federal en pensiones llegaría a 6% del PIB en 2025 si la economía crece al 2.3%, sería de 6.1% del PIB con un crecimiento de 1.5%. Aún bajo escenarios de crecimiento optimistas, el gasto federal en pensiones rebasaría el 7% del PIB en 2030. Corremos el riesgo que pequeños incrementos en recaudación sean absorbidos por gasto en pensiones. Más pronto que tarde habrá que tomar decisiones muy incómodas.
Transferencias directas. Hay muchas razones válidas que justifican el incremento de transferencias directas en últimos años. La coalición gobernante actual hizo de este instrumento el corazón de su proyecto económico (y político). Lamentablemente, al no tener fuentes de financiamiento bien identificadas, han ido mermando la capacidad del Estado para financiar otras políticas. Urge discutir y actualizar nuestra ley de responsabilidad hacendaria (LFPRH).
¿Qué sigue?
La Presidenta ha planteado incrementos en la recaudación tributaria con una combinación de combate a la evasión, control de aduanas, facilitar trámites y digitalización de las finanzas públicas. Creo que todas son buenas ideas. Mis dudas se refieren a cuánto podrían mejorar los ingresos, y más importante, el tiempo que se necesita. Si bien todas las medidas parecen ir en la dirección correcta, no resulta probable que con ellas baste.
Yo recomendaría la creación de un grupo de expertos plural. Que se ponga a trabajar en un replanteamiento fiscal completo, que revise las bases gravables, explore una nueva relación fiscal con gobiernos subnacionales, plantee una modernización de la seguridad social. El sexenio va empezando, pueden hacerse muchas cosas. Una hacienda pública tan endeble como la actual, dejaría al gobierno amarrado y comprometería nuestro bienestar como país.
[1] En algunos años puede venir acompañada de reformas tributarias, con un documento llamado “miscelánea fiscal”.
[2] Se entiende por “datos abiertos” formatos que permiten descargarlos; al no tenerlos, los analistas e investigadores tienen que copiarlos de los pdfs. El domingo 18 de noviembre a las 5:00 p.m., los datos no estaban disponibles.
[3] Le agradezco la observación a Macario Schettino.
[4] Estará disponible en la página del centro https://ciep.mx/ desde el 19 de noviembre al mediodía.
Héctor Villarreal
Profesor investigador, líder de la Iniciativa para la Transición Económica y Demográfica (ITED) en el Tec de Monterrey. Fundador y ex director del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP). Es doctor por la Universidad de Wisconsin en Madison con la especialidad de microeconomía aplicada.
