El Predial en México

Es casi un lugar común afirmar que el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, conocido como el predial, es un impuesto potente que debe explotarse por parte de las entidades municipales. Esta aseveración es frecuentemente pronunciada por funcionarios de la Secretaría de Hacienda (al menos desde el sexenio de Fox hasta el de AMLO) y organismos internacionales. 

Se recurre reiteradamente a comparar la recaudación por este concepto en México con respecto al promedio de los países que conforman la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), considerado el club de las economías ricas. Mientras que en México se obtiene del predial alrededor de 0.3% del Producto Interno Bruto (PIB), el promedio para las economías de la OCDE asciende a 3% del PIB.

En general siempre se asocia esta pobre recaudación del predial al poco o nulo esfuerzo que realizan presumiblemente las entidades municipales. Si bien esta explicación es cierta en parte, es necesario detenerse un poco más en determinar las causales de la baja captación. Creo que hay además del esfuerzo fiscal un buen número de razones que explican el mal desempeño en este rubro. No reconocerlos, y solamente culpar a los municipios (como se ha hecho en los últimos 30 años) no ha conducido a una elevación de la recaudación por este concepto, por más programas que se implantan para mejorarla apoyados por organismos internacionales y la banca de desarrollo (Banobras).

Hay una amplia literatura acerca de los determinantes del pago de impuestos. Entre muchas, se encuentra i) que exista una efectiva forma de cobro con los incentivos negativos (sanciones) que derive en que la ciudadanía perciba una probabilidad alta de ser detectado por la autoridad en caso de incumplimiento; ii) que exista una serie de incentivos positivos (descuentos y otros); iii) que exista confianza en la autoridad; iv) que la ciudadanía perciba que sus impuestos sirven para el mejoramiento de la demarcación; v) que sea fácil cumplir con la obligación; vi) que exista sentido de comunidad (por eso se llaman contribuciones, no impuestos, en algunos lugares); vii) que no exista corrupción por parte de las autoridades; y, viii) que la calidad del gasto público sea aceptable.

No es la intención analizar cada uno de ellos, pero es menester decir que el prerrequisito de cualquier sistema de recolección de impuestos es un padrón donde esté toda persona que potencialmente sea sujeto de contribuir. Por ejemplo, en el caso del impuesto al ingreso, mientras el padrón no incluya a todos, formales e informales, pues será difícil recaudar al potencial.

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El caso del predial es también interesante. Si no existe un padrón catastral es muy difícil cobrar este impuesto. Ello es una condición necesaria mas no suficiente. Para que pueda cobrarse ese impuesto, es necesario que el derecho de propiedad del inmueble esté claramente definido. El caso mexicano se calcula que sólo poco más del 30% de las propiedades están regularizadas y su derecho de propiedad bien definido. En contraste, en Inglaterra, este número asciende a más de 70%.

Este simple hecho hace incomparable la cifra de recaudación de predial en los dos países. Si la comparación se realiza entre ciudades y no entre países, se verá que la recaudación de la ciudad de México es comparable en términos relativos (ajustando por PPP y por el valor de los inmuebles) a la ciudad de Londres, ya que se sitúa solo ligeramente por debajo de la británica. Sin embargo, si uno quiere comparar el municipio de Chalco a una zona conurbada y más atrasada de Londres la diferencia sí es abismal, y ello se debe a irregularidades en la tenencia de la tierra, entre otras cosas.

La regularización y definición de los derechos propiedad de los inmuebles es fundamental en México, aspecto que se debe considerar antes de afirmar que los municipios pueden cobrar más. Es cierto, que pueden hacerlo mejor, pero es injusto decir que México puede recaudar el 3% del PIB en predial. Mi estimación es que el país puede llegar a 0.6% del PIB, con los esfuerzos. Si se regularizara la tenencia de la tierra, se podría llegar a más del 1.5%.

En mi opinión, los funcionarios de Hacienda o no están familiarizados con el tema (asunto que me ha sorprendido desde hace 30 años), o simplemente utilizan la comparación para darle un raspón a los municipios, y negarles algún recurso extra. Pero este es un factor que explica la baja recaudación de predial.

El segundo factor es que la aplicación de la ley es difícil en el caso del predial. El único mecanismo de coerción efectivo que existe cuando alguien no paga el predial es negarle la venta del inmueble hasta que esté al corriente de los pagos. El notario para tramitar el traspaso de la propiedad necesita verificarlo. De acuerdo con los Censos de Población y Vivienda, en México el 94% de la población declara habitar en vivienda propia. Y cuando se les pregunta cuánto tiempo llevan en el domicilio, más del 70 por ciento declara que más de 10 años, lo que sugiere un arraigo importante, por lo que el mecanismo de coerción resulta inefectivo en el 70 por ciento de los casos.

Finalmente, en un artículo con Luis Chávez y Alexander Elbittar mostramos que el factor pobreza, comúnmente identificado como factor, no necesariamente es importante en explicar la falta de pago. (https://estudioseconomicos.colmex.mx/index.php/economicos/article/view/22/22) .

Ahí argumentamos que la contribución para la fiesta patronal del barrio o comunidad del estado de Oaxaca tiene un nivel de cumplimiento por arriba del 90 por ciento. Mientras que el del pago de predial en esos municipios, solo alcanza el 30%. Ello se explica, concluimos, porque el contribuyente percibe claramente el beneficio de la contribución: la fiesta, el mole, la banda y las flores de la iglesia. En contraste, no observan mejoría en los servicios de salud ni de infraestructura en sus comunidades.

En suma, la baja recaudación del predial en nuestro país proviene de factores diversos y complejos. No es tan fácil como afirman los políticos federales cuando “le echan la bolita” a los municipios. Los gobiernos federal y estatales son los que deben primero regularizar la tierra y definir los derechos de propiedad, antes de exigirles que recauden como país de la OCDE.