Las pensiones a discusión
En un discurso reciente (Veracruz, 7 de enero de 2024) el presidente López Obrador habló sobre la necesidad de hacer otra reforma al sistema de pensiones. Antes de presentar los elementos del tema que en mi opinión son los más importantes, es necesario mencionar algunas consideraciones.
Primero, al no conocer su iniciativa lo que asumamos al respecto es meramente especulativo. Se espera que la propuesta se presente el 5 de febrero próximo. Si bien el guiño con el festejo constitucional es obvio, no está claro por qué se necesitaría un cambio de esa naturaleza.
Segundo, la comunicación del presidente y de su oficina en los últimos días sobre el tema no es consistente. El mensaje inicial hablaba de una reversión a la reforma de 1997. Después, el asunto se concentró en la tasa de reemplazo1 y años de trabajo. Los pronunciamientos recientes son respecto a las aportaciones del gobierno, con muy pocos detalles.
Tercero, la presente administración ha sido artífice de un par de reformas grandes a las pensiones. Se hizo la del 2020 con incrementos sustanciales a las cuentas individuales, en un acuerdo notable con el sector privado. Dichos incrementos son escalonados, iniciando en 2023 y terminando en 2030. Además, incluye una reorientación de la cuota social del gobierno hacia trabajadores de menores ingresos. El otro cambio es la universalización de la pensión no contributiva (Pensión de Bienestar para los Adultos Mayores), con aumentos muy grandes en los montos transferidos.
¿Fue oportuno que el presidente iniciara otra discusión sobre las pensiones en periodo electoral? Creo que sí, no estoy seguro que por las razones que mencionó. Hay dos asuntos urgentes por discutir. El primero tiene que ver con nuestro espacio fiscal asfixiado, el otro con un problema de equidad tanto intra como entre generaciones.
El gobierno federal está gastando una enorme proporción de sus ingresos en las pensiones. Cuando se incluyen las no contributivas, la Secretaría de Hacienda proyecta un gasto de 5.8% del PIB en 2024, casi rondando los dos billones de pesos. A fin de entender las implicaciones, algunos puntos nos ayudan:
-La recaudación tributaria en México no llegó a 14% del PIB durante 2023. De mantenerse en 2024 el gasto federal en pensiones, sería alrededor del 42% de los ingresos tributarios federales.
-El gasto en pensiones se aproxima al 90% de lo que gasta la Federación en salud y educación. Además de una afectación en la formación de capital humano, las implicaciones para la justicia intergeneracional son mayúsculas.
-Para 2024 los requerimientos financieros del sector público federal (RFSPF) están proyectados en 5.4% del PIB. Si bien no hay una etiquetación directa, una regla fiscal más estricta sobre endeudamiento haría muy complicado el pago de las pensiones2.
El Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) proyectó que para el periodo 2024-2036 el gasto federal en pensiones incluyendo las no contributivas, crecerá a una tasa arriba del 6% (valor medio), asumiendo que no hay cambios legales. Si la economía mexicana creciera al 3% anual durante el próximo sexenio, al final en 2030, el gasto federal en pensiones rondaría el 7% del PIB. ¿Qué vamos a hacer?
Quiero insistir en un mensaje, no es probable (al menos en corto plazo) que el tema de pensiones nos meta en una crisis macroeconómica. Sin embargo, al no resolver lo que estamos viendo, habría que resignarse a dos sexenios con finanzas públicas arranadas y sin posibilidades de nuevas políticas públicas.
El otro tema central a la discusión tiene ver con la equidad. Hay muchas pensiones que paga el gobierno federal que son muy injustas en términos de los subsidios públicos que implican3. Habría que añadir que el régimen de reparto (beneficio definido) es más benigno (en algunos casos las diferencias son enormes) con respecto al sistema de cuentas individuales (contribución definida). Cuando se netean las aportaciones y los pagos que recibirán, además de las cargas fiscales que sostienen al sistema de pensiones, se encuentra una enorme inequidad entre las generaciones.
Por ende, la discusión que debemos propiciar debe giraría sobre dos ejes. La contención del gasto público en pensiones (incluyendo la sostenibilidad) y fomentar una mayor equidad para los participantes (incluyendo criterios de transparencia).
La discusión puede ser potencialmente amplia, así que inicio con algunos elementos que podrían ayudar a contener el gasto público y abrir el espacio fiscal:
-Una auditoría de todos los subsistemas. Aquí se encontrarían muchas “sorpresas”, desde muertos que cobran pensiones (como lo queramos pensar), hasta dobles cobros y personas que no cumplen las reglas.
-Fin de la Modalidad 40, en la que los beneficios se calculan en base a los últimos años de cotización. Además de ser costosísima para las finanzas públicas, ha generado una industria de coyotaje que drena al sistema.
-Topar pensiones. El gobierno federal no debería pagar una pensión mayor a cierto monto (quizá rondando los 30,000 pesos de 2024, luego actualizados con la inflación) salvo que el beneficiario demuestre que por sus contribuciones le corresponde una más alta. Hay que preguntarle a la Corte qué ocurriría en términos de retroactividad.
-Cerrar generación de transición. Estoy consciente de la polémica que esto generaría. Sin embargo, dejarla abierta con las reglas actuales, implica un gasto público federal explotando por al menos doce años más. Una forma de paliar las inconformidades sería mediante un sistema de bonos que emule la experiencia de la reforma de 2007 para los empleados del ISSSTE.
Respecto a la equidad ya existen varias propuestas, algunas de ellas son:
-Una ley marco, que regule todos los subsistemas donde haya recursos públicos considerados, incluyendo los fondos privados con gastos fiscales. Lejos de verla como una medida puramente restrictiva, la transición demográfica que estamos viviendo permitiría ligar pensiones a sistemas de salud y de cuidados, puede ayudar a mejorar el bienestar de amplios segmentos de la población.
-En la medida que se abra el espacio fiscal por arreglar los beneficios definidos, se podría contar con mayores contribuciones públicas al sistema de cuentas individuales. Pueden ser tanto aportaciones regulares como un bono al momento de jubilarse. Idealmente se favorecería personas con menores ingresos o ciertos segmentos de la población (es muy buen instrumento para incorporar perspectiva de género).
-Puede ser una excelente oportunidad para desarrollar el Pilar 3 (ahorro voluntario). De nuevo, con mayor espacio fiscal el gobierno pudiera “copetear” los ahorros de ciertos grupos de la población hasta cierto monto. Incluso puede volverse un estímulo a la formalidad y una oportunidad para la bancarización.
Sería ingenuo pensar que la discusión que viene será fácil. Las pensiones es un tema sensible desde muchas perspectivas. Hay cierta ironía, una vez que se comience a hacer números podríamos terminar con una reforma muy diferente a lo que el presidente tiene en mente. No perdamos la oportunidad de entrar a un tema que es vital para tener un sistema fiscal viable, y que puede tener grandes implicaciones en términos de bienestar y justicia para toda la población.
[1] La pensión recibida con respecto al último sueldo.
[2] Aquí hay la oportunidad de una buena discusión técnica sobre la sustitución de pasivos contingentes por financieros.
[3] “El Sistema de Pensiones en México: Institucionalidad, Gasto Público y Sostenibilidad Financiera”, con Alejandra Macías, CEPAL 2020, aquí hago un recuento más detallado.
Héctor Villarreal
Profesor investigador, líder de la Iniciativa para la Transición Económica y Demográfica (ITED) en el Tec de Monterrey. Fundador y ex director del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP). Es doctor por la Universidad de Wisconsin en Madison con la especialidad de microeconomía aplicada.
