Reforma de AMLO al sistema de pensiones del SAR: ¿Por qué y para qué?

El 7 de enero el presidente López Obrador mencionó que presentaría antes de concluir su mandato una iniciativa para dar marcha atrás a la reforma del sistema de pensiones de cuentas individuales del presidente Zedillo.

Esta declaración generó tal expectación e incertidumbre entre la población trabajadora que ayer el presidente se vio obligado a retomar el tema, ofreciendo las razones de la reforma, su objetivo y sus posibles características.

Al respecto, comentaré sobre algunos puntos que mencionó el presidente el día de ayer. Para ello cito textualmente al presidente.

“… una reforma que no es completa, que vamos a profundizarla, …el sector privado nos ayudaron hace tres años, ellos se comprometieron a incrementar las cuotas… Sin embargo no es suficiente, vamos a hacer un análisis, una corrida, para ver cuánto necesitamos y que el gobierno ayude y que nos pongamos de acuerdo con el sector privado”

Esta declaración supone que lo que está considerando el presidente es un incremento adicional de las aportaciones patronales al ya contemplado en la reforma que se aprobó en diciembre de 2020 y que entró en vigor el 1 de diciembre de 2021. También supone que el gobierno federal acompañaría un aumento de las aportaciones patronales con sus propias aportaciones. 

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Al respecto conviene recordar que la reforma que entró en vigor en enero de 2021 contempla un aumento gradual de las aportaciones patronales de 5.150% del salario base de cotización (SBC) del trabajador a partir del 1 de enero de 2023 para llevarlas a 13.875% en 2030. Con ello, la aportación del trabajador de 1.125% del SBC más la patronal llevaría el total de aportaciones de 6.50% del SBC en 2022 a 15% en 2030. Por otra parte, conviene subrayar que con esta reforma el gobierno federal dejó de aportar el 0.225% del SBC a la cuenta individual del trabajador con el fin de allegarse recursos para fortalecer lo que se conoce como cuota social y la pensión garantizada. 

El presidente considera que esto es insuficiente. Como ha repetido en sendas ocasiones, las pensiones del sistema de cuentas individuales sólo alcanzarían para que el trabajador se pensione con la mitad de su SBC. Por cierto, la Ley del Seguro Social establece un tope al SBC del trabajador, el cual debe rondar en alrededor de 70 mil pesos brutos mensuales. La parte exenta de estos ingresos es de alrededor de 46 mil pesos.

En este contexto, es pertinente destacar varios puntos:

1. La carga fiscal de la seguridad para los patrones no se limita a sus contribuciones a las cuentas individuales de los trabajadores. Contribuyen también a los ramos de aseguramiento del IMSS y a las subcuentas de vivienda de los trabajadores administradas por el INFONAVIT. Estas últimas aportaciones de vivienda se reflejan en los estados de cuenta individual que las AFORE envían bimestralmente al trabajador, pero no son administradas por ellas. Esos recurso son administrados e invertidos por el INFONAVIT en condiciones de escasa transparencia y rendición de cuentas. En este sentido la “AFORE” más grande del país es el INFONAVIT, un órgano tripartita que se encuentra fuera de control presupuestal. A diferencia de las AFORE, los ingresos del INFONAVIT se derivan de la recuperación de los créditos y de las inversiones de los recursos que no ha prestado. Con todo, su cartera vencida es de casi 15% de su cartera total de crédito y durante esta administración sigue en aumento por haberse tomado la decisión de otorgar crédito a la palabra a personas que no son derechohabientes del IMSS ni del INFONAVIT.

    

2. Como han señalado, tanto Everardo Elizondo en algunas de sus columnas y, recientemente, Isaac Katz en un magnífico artículo (“Impuesto al Empleo Formal”, El Economista, lunes 10 de Julio de 2023), las aportaciones a las cuentas individuales de los patrones o de los propios trabajadores son un impuesto al trabajo. No importa quien realiza la aportación, el patrón o el trabajador, la incidencia del impuesto recae sobre ambas partes. Todo impuesto crea una brecha ente los precios de oferta y demanda en el mercado de trabajo dado el nuevo salario real de equilibrio. Esta brecha se reparte ente el trabajador y el patrón. Además, es una distorsión en el mercado laboral que reduce el empleo en el sector formal de la economía, agravada por la segmentación del mercado entre trabajadores formales e informales y con efectos negativos sobre el potencial productivo de la economía. Se reduce la capacidad de creación de empleos formales permanentes y mejor remunerados en congruencia con la productividad de la mano de obra, por sus efectos sobre los costos unitarios laborales a través de sus efectos sobre el salario de equilibrio en el mercado de trabajo. 

   Como se desprende de lo anterior, si deseamos evitar las distorsiones de mayores aportaciones a las cuentas individuales de los trabajadores sin perjudicar la creación de empleo y el potencial productivo, idealmente las aportaciones a las cuentas individuales de los trabajadores deberían provenir exclusivamente de la recaudación fiscal del gobierno.

3. El presidente sostiene que se hará una corrida o análisis de cuánto deben aumentar las aportaciones a las cuentas individuales para que el trabajador se vaya con una pensión igual a su último salario; es decir una tasa de reemplazo del 100%. 

   Sin lugar a dudas, el aumento de las aportaciones patronales a partir de 2022 y hasta 2030 es un paso en la dirección correcta.

   Sin embargo, habría que señalarle al presidente que no hay un solo país en el mundo cuyo sistema nacional de pensiones ofrezca una tasa de reemplazo tan alta. Según el último reporte de la OCDE publicado apenas el 11 de diciembre del año que acaba de concluir (Pensions at a Glance, 2023), las tasas de reemplazo brutas (antes de impuestos) fluctúan entre 8 por ciento en Sudáfrica hasta 88.4% en Brasil. En el caso de México, es de 55.5%, pero no se considera el efecto a futuro de los aumentos que tendrán las aportaciones hasta 2030. 

Por otra parte, es posible utilizar las calculadoras de pensión de la CONSAR para realizar la corrida a la que se refiere el presidente. El escenario que consideraré es el de un trabajador con una edad de 27.5 años que cotiza ininterrumpidamente por 37.5 años (1,950 semanas cotizadas) en el sector formal de la economía con un ingreso promedio de 10,000 pesos mensuales a partir de 2030 cuando las aportaciones alcanzan su máximo de 15%. El cálculo corresponde a su tasa de remplazo a los 65 años. 

Escenario 1: Sin reforma (cotizaciones de 6.5% de su SBC)

• Su ahorro al llegar a 65 años sería de $572,180, con una pensión mensual de $4,096.60.
• Su tasa de reemplazo es de 40.96%

Escenario 2: Con reforma 2021 (cotizaciones de 15% de su SBC, 1950 semanas cotizadas)

• Su ahorro al llegar a 65 años sería de $1,319,109.60, con una pensión mensual de $9,453.60.
• Su tasa de reemplazo es de 94.54%

Como se desprende de lo anterior, con la reforma de 2021 la tasa de reemplazo implica un salario casi igual a su último salario (sólo 5.75% por debajo de su último ingreso).

“Lo que yo quiero es que el que se jubile reciba una pensión digna, ¿sí?. Lo mismo que recibe cuando decide jubilarse, porque eso con las leyes actuales no se logra”. 

La razón por la cual la tasa de reemplazo promedio para los mexicanos no puede ser tan alta es que los trabajadores del sector formal privado transitan entre la formalidad y la informalidad. Dado que la proporción de la PEA que está en la informalidad es de 55% y que el número de semanas requeridas es de sólo 1,000 semanas (19 años), el número esperado de semanas cotizadas promedio del sistema es de 1,072.5 semanas, ligeramente por encima del requisito mínimo. Con este escenario realista la calculadora de pensiones de CONSAR arroja el siguiente escenario.

Escenario 3: Realista con reforma 2021 (cotizaciones de 15% de su SBC y 1,000 semanas de cotización)

• Su ahorro al llegar a 65 años sería de $676,015 con una pensión mensual de $4,848.40
• Su tasa de reemplazo es de 48.48%

Como se desprende de lo anterior, el reto para el sistema de pensiones del SAR es la informalidad laboral. Si se desea que en estas circunstancias del mercado laboral las pensiones alcancen el último salario del trabajador, las aportaciones a su cuenta individual deberían ser de 46.4% del salario del trabajador: un aumento adicional de 31.4 puntos porcentuales por encima del 15% ya plantado en la reforma que entró en vigor en 2021.

Claramente esto es virtualmente imposible, por donde se le vea. Las aportaciones patronales no pueden incrementarse más allá de su nivel actual de 13.875%, mucho menos a 45% del SBC del trabajador. Un punto muy importante es que las aportaciones obligatorias de los trabajadores y los patrones a las cuentas individuales son un impuesto al trabajo que obstaculizan más y mejores empleos y reducen la eficiencia del mercado laboral en detrimento del potencial productivo del país. 

Idealmente, debería ser el gobierno federal quien aporte un 20% a las cuentas de ahorro para el retiro del trabajador, como sucede en los planes privados que hoy son prácticamente inexistentes. Desafortunadamente, esto es imposible sin una reforma fiscal integral que incluya entre muchos otros ámbitos a la seguridad social; es decir, salud, vivienda y pensiones.

Hay que tener presente el deterioro previsto de las finanzas públicas para este año que llevará las necesidades de financiamiento del sector público a 5.4% del PIB y que su corrección será un tema doloroso para la siguiente administración, gane quien gane. Más aún, no me cabe la menor duda de que esto ya ocurrió en parte durante el año pasado y que el déficit financiero del sector público rebasará las proyecciones de cierre de 2023 presentadas en el proyecto de presupuesto para este año. 

Existe un consenso generalizado de que urge una reforma hacendaria integral tanto por el lado del ingreso como por el lado del gasto para dar sostenibilidad a las finanzas públicas.  En este contexto que acabó de describir, me parece irresponsable plantear una posible reforma de pensiones que no se acompañe de una reforma fiscal integral. Es muy fácil prometer, pero es muy difícil cumplir porque nada es gratuito. 

Regresando al reto de la informalidad laboral, hasta la fecha y desde que se implementó la reforma de 2021 se ha observado que dos terceras partes de quienes cumplen 60 a 85 años y ejercen su derecho a pensionarse en los nuevos términos, reciben una negativa de pensión por no cumplir con el requisito de semanas cotizadas de 750 semanas en 2021, 775 semanas en 2022 y 800 semanas en 2023. No alcanzan el mínimo de 1,000 semanas debido a que pasaron mucho tiempo en la informalidad. Estos trabajadores que pasaron mucho tiempo en la informalidad laboral sólo podrán disponer de su subcuenta de Cesantía y Vejez en Edad Avanzada en su cuenta individual. 

Por otra parte, el tercio restante de los trabajadores que cumplen con el requisito de semanas se han retirado con la pensión garantizada en la reforma de 2021 con una pensión promedio de 4,600 pesos mensuales. Prácticamente nadie se ha retirado con una pensión mayor que la garantizada, la cual puede fluctuar entre 2,500 y casi 9,000 pesos mensuales y es función de tres parámetros: la edad del trabajador (entre 60 y 65 años), el salario promedio de cotización de su ciclo laboral y su número de semanas cotizadas. Con todo, el monto promedio de 4,600 pesos es mayor que la pensión mínima garantizada por la reforma de 1997 que era de 3,209 pesos mensuales en 2020. 

“…igual en el caso de los trabajadores del ISSSTE”.

Desde que se aprobó la reforma al SAR para los trabajadores del IMSS en 2020, el gobierno federal ha estado enfrentando fuerte presiones por parte del sindicato de los trabajadores al servicio del estado para que se lleve a cabo una reforma a las pensiones del ISSSTE.

Desde hace mucho tiempo, se ha venido planteando la conveniencia de homologar los sistemas pensionarios del IMSS y del ISSSTE para resolver las inequidades intergeneracionales entre ambos sistemas. Por otra parte, atender las inequidades intergeneracionales derivadas de quienes aún pueden optar por el régimen de reparto de la derogada Ley del Seguro Social de 1973, debería considerarse la posibilidad de otorgar un bono de reconocimiento a estos trabajadores del IMSS como se hizo en su momento con los trabajadores del ISSSTE en la reforma de 2007. Si bien ello tiene un impacto en la deuda pública, sería menor que los pasivos contingentes derivados de la Ley 73 y su modalidad 40. 

“Yo lo que quiero es, que quién administre es otra cosa, puede ser la Afore, puede ser directamente el gobierno” 

Los trabajadores del sector formal del mercado laboral son los únicos dueños de los ahorros en sus cuentas individuales, con nombre y apellido. Para la mayoría son parte importante de su patrimonio y para algunos el único patrimonio con que cuentan.

Conviene recordar que, durante mi gestión como titular de la CONSAR, los Partidos Morena, del Trabajo y Verde Ecologista Mexicano presentaron sendas iniciativas de muy diversa índole que francamente no son ni deseables ni viables. Una de ellas, y muy recurrente, fue la de crear una MEGA-AFORE ÚNICA administrada por un burócrata y que destinaría los ahorros de los trabajadores para financiar los proyectos prioritarios de esta administración y para rescatar a PEMEX y CFE, así lo mencionan las exposiciones de motivos que acompañaron a estas iniciativas y propuestas. 

Cabe mencionar que los 5.8 billones de pesos que administran las AFORE en 70 millones de cuentas individuales representan 20% del PIB. La mitad de estos recursos ya se destinan a financiar al gobierno federal. Incluso, la totalidad de 5.8 billones de pesos no alcanzarían para rescatar o dar viabilidad a PEMEX y a la CFE. Así de simple. 

Los ahorros de los trabajadores deben invertirse por expertos financieros sin agendas políticas como sucede hoy en día en condiciones adecuadas de rendimiento y riesgo. A los trabajadores no les va a gustar que echen su dinero bueno (que representa 20% del PIB) al dinero malo, ello en adición a la falta de transparencia y rendición de cuentas, o la completa opacidad que ha caracterizado a la presente administración. 

También es del dominio público que se han propuesto iniciativas por parte de algunos militantes de Morena para establecer que un porcentaje mínimo del ahorro de los trabajadores se invierta en activos alternativos o estructurados de alto riesgo vinculados a proyectos de infraestructura como las Fibras, los Certificados de Capital en Infraestructura y SPACS (por sus siglas en inglés).

Este tipo de inversiones no han sido exitosas, de tal forma que las AFORE no las encuentran atractivas para invertir adecuadamente los ahorros del trabajadores. Al respecto, hay que recordar que el gobierno federal no ha logrado complementar con la emisión de este tipo de instrumentos la compra de FONADIN de las 13 plantas de Iberdrola. 

Comentario final

Los retos pensionarios son muchos y hay áreas de oportunidad en la edad de retiro, en el tratamiento fiscal de las pensiones, en el requisito de semanas cotizadas, en crear mecanismos incluyentes en el SAR para los trabajadores informales y los trabajadores independientes, en flexibilizar el régimen de inversión y en promover el ahorro voluntario.

El incremento de las aportaciones patronales fue un gran paso en la dirección correcta. Sin embargo, fueron errores reducir el número de semanas cotizadas; no incrementar, aunque fuera mínimamente, las aportaciones de los propios trabajadores; y eliminar las simbólicas aportaciones del Gobierno Federal de 0.025% del salario de cotización de los trabajadores del sector formal privado de la economía. También fue un error desaprovechar a oportunidad de incrementar la edad de retiro cada 10 años conforme aumente la esperanza de vida y avanzan el envejecimiento de la población y la transición epidemiológica de la población. También lo fue topar las comisiones de las AFORE con base en las comisiones que se cobran en Chile, Colombia y Estados Unidos. 

No se trata de descubrir el hilo negro, sino de hacer las cosas bien, con la cabeza y no con el estómago. No todas las buenas intenciones se convierten en buenas políticas públicas sostenibles y socialmente responsables, con una verdadera visión de largo plazo. Existen numerosos ejemplos de éxito en materia de seguridad social y pensiones en otros países y que pueden servir como guía. No vamos a ser Dinamarca ni en 5, ni en 10 ni en 20 años. Más vale paso que dure, a trote que canse.