La reforma de pensiones del ISSSTE

El 11 de junio la virtual presidente electa Claudia Sheinbaum mencionó que promoverá una modificación a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (LISSSTE) de 2007 que responderá a las solicitudes de los maestros de educación básica pública para incrementar las pensiones. Les comentaré por dónde tengo entendido que va dicha reforma. 

Conviene mencionar que este anuncio ha despertado cierto temor de que se dé marcha atrás a la reforma de 2007 y se regrese a un esquema de reparto contribución definida. No creo que este sea el caso, por una sencilla razón. El 30 de mayo entraron en vigor las reformas a diversos ordenamientos jurídicos que crean el Fondo de Pensiones para el Bienestar (FPB) y que tiene como propósito que las generaciones AFORE tanto del sector privado (generaciones AFORE-IMSS) como los servidores públicos (generaciones AFORE-ISSSTE), puedan pensionarse con el 100% de su último salario, siempre y cuando éste no supere al salario promedio mensual de cotización del IMSS (16,777.68 pesos en 2023) y el complemento de pensión que reciban del FPB no rebase de esa misma cantidad.

Esta reforma supone un beneficio para los trabajadores al servicio del estado de la Generación AFORE-ISSSTE y, por ende, el mantenimiento del sistema de cuentas individuales. No obstante, no se puede descartar que las peticiones de los maestros, concretamente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), se refieran a los trabajadores que optaron por quedarse en el antiguo régimen o a los trabajadores de la generación de transición.  Me temo que la demanda del SNTE tiene más que ver con estos últimos.

¿Cuáles son las demandas del SNTE?

Desde hace una década, el SNTE ha venido demandando: (i) una disminución de la edades de retiro por cesantía y por vejez, y (ii) un aumento de la pensión máxima a 25 salarios mínimos (SMs). 

Por otra parte, con la reforma a la Ley del Seguro Social (LSS) de 2020 que mejoró las expectativas de pensión de los trabajadores formales del sector privado que pertenecen a la generación AFORE-IMSS, el SNTE ha sumado a sus demandas que una reforma similar se lleve a cabo para los trabajadores de la Generación AFORE-ISSSTE. 

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Tengo entendido que la evaluación actuarial de estas demandas del SNTE están siendo evaluadas por un despacho de actuarios de reconocido prestigio que cuenta con una amplia experiencia en el tema (en adelante, “despacho de actuarios”). Este despacho de actuarios jugó un papel importante en el diseño de las reformas a la LSS de 1997 y de la reforma a la LISSSTE de 2007, y ha diseñado las reformas en los regímenes pensionarios de diversas entidades federativas y de varias universidades autónomas con el propósito de asegurar la sostenibilidad financiera de estos esquemas de pensiones. 

¿Qué es admisible de las peticiones del SNTE?

La edad de retiro: actualmente la LISSSTE establece una edad de retiro que coincide con la de la LSS: en el caso de cesantía el rango de edad es de 60 a 64 años, y en el caso de pensión por vejez es de 65 años. El SNTE está demandando una disminución de la edad de cesantía a 55 a 59 años y por vejez a 60 años, lo que daría lugar a una inequidad intergeneracional entre los servidores públicos y los trabajadores del sector privado. Tengo entendido que el Gobierno Federal no está dispuesto a conceder una disminución de la edad de retiro debido a los retos que plantea el envejecimiento de la población en términos de las transiciones demográfica y epidemiológica de la población. Sin embargo, resulta difícil ignorar la proclividad de la presente administración, y la siguiente, de comprar voluntades.

La pensión máxima: La reforma a la LSS de 1995 (entró en operación en 1997) y que creó el sistema de cuentas individuales, incrementó la pensión máxima de 10 (74,800 pesos al mes) a 25 SMs (187,000 pesos. Sin embargo, la reforma a la LISSSTE de 2007 mantuvo el tope de 10 SMs para la pensión máxima. Desde esta perspectiva la demanda del SNTE me parece genuina. 

Al respecto, conviene recordar que en 2016 se creó la Unidad de Medida de Actualización (UMAs) con una equivalencia igual a 1 SM y se aprobó la legislación que indica que todas las referencias que en nuestras leyes hacen referencia a veces de SMs se interpreten supletoriamente como veces de UMAs. 

Hace un par de años, el Comité Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social (MSS) ratificó que la pensión máxima para los trabajadores formales del sector privado es de 25 SMs. Por otra parte, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) estableció con meridiana claridad que el tope de pensión para quienes se pensión en los términos de la derogada LSS de 1973 se mantiene en 10 SMs. Si esta interpretación de la corte se extrapola al caso del ISSSTE, el tope de pensión para estos trabajadores que optaron por mantenerse en el antiguo régimen sería de 10 SMs. 

A pesar de esta ratificación el IMSS, la realidad es que las pensiones máximas que otorga están topadas en 25 UMAs, de tal forma que los razonable sería que de concederse un nuevo topa a las pensiones del ISSSTE, se establezca en 25 UMAs (82,513 pesos mensuales).  

Aquí surge una complicación adicional, los trabajadores del sector privado (IMSS) pueden optar por pensionarse conforme a la derogada LSS de 1973 o en los términos de la LSS de 1997 al momento de pensionase. En contraste, en el caso de la reforma a la LISSSTE de 2007 (el tema del artículo décimo transitorio) los trabajadores de la generación de transición tuvieron que optar entre quedarse en el antiguo régimen o migrar al régimen de cuentas individuales (Generación-AFORE-ISSSTE). Los segundos recibieron un bono de reconocimiento de antigüedad que para muchos de ellos es un monto significativo que puede variar entre 50 mil pesos o hasta varios millones de pesos. En el caso de los servidores públicos de la “generación de transición” conforme a la LISSSTE ya no hay posibilidad de optar entre el antiguo régimen y el de cuentas individuales al momento de retirarse. No hay marcha atrás. Quienes comenzaron a cotizar con posterioridad a 2007, su única opción es el sistema de cuentas individuales.

Una segunda complicación, es que los trabajadores de la Generación-AFORE-IMSS que obtienen una negativa de pensión en el IMSS, disponen del saldo de su cuenta de cesantía y vejez en edad avanzada pero ellos no obtuvieron un bono de reconocimiento de antigüedad, mientras que los trabajadores de la Generación de transición del ISSSTE, sí lo obtuvieron de tal forma que en términos relativos dispondrían de un mayor retiro de recursos.   

El requisito mínimo de semanas cotizadas: La reforma a la LSS de 2020 redujo el número mínimo de semanas cotizadas de 1,250 semanas a 1,000 semanas para obtener derecho a una resolución (favorable) de pensión. Esta reducción de semanas fue transitoria, comenzando con 750 semanas en 2021. Este requisito mínimo se incrementa en 25 semanas por año, hasta llegar a 1,000 semanas en 2031. 

El SNTE ahora solicitó una reforma en que el número mínimo de semanas cotizadas disminuya también de 1,250 a 1,000 semanas, y que se contemple una reducción transitoria a 750 semanas que se leve gradualmente a 1,000 semanas.

Las aportaciones a las cuentas individuales: Como es sabido, en la reforma a la LSS de 2020 los representantes del sector empresarial ofrecieron que las aportaciones de los patrones se incrementaran gradualmente de 5.150% del salario base de cotización (SBC) del trabajador a 13.875% en 2030. Las aportaciones de los trabajadores del sector privado se mantuvieron en 1.125% de cotización y desapareció la aportación gubernamental de 0.225% de ese salario. Con ello, el total de aportaciones se elevó a 15% para 2030. Asimismo, se fortalecieron las pensiones garantizadas por el Gobierno Federal y la cuota social (un monto diario en pesos) que aporta para los trabajadores según su rango salarial. 

En el caso de los trabajadores que cotizan al ISSSTE, ellos aportan el equivalente del 6.125% de sus SBC (5 puntos porcentuales más que las aportaciones de un trabajador al IMSS). Su patrón es el gobierno, el cual aporta sólo en la medida en que estos trabajadores realicen ahorro voluntario. Esto es un esquema de ahorro solidario en el cual el gobierno aporta 3.25 pesos por cada peso de ahorro voluntario del trabajador, siempre y cuando estas aportaciones adicionales del trabajador no superen 2% de sus SBC. La enorme mayoría de los servidores públicos aprovecha este esquema de ahorro solidario, de tal forma que el trabajador termina aportando 8.125% de sus SBC y el gobierno aporta 6.5% de ese salario. Siendo así, para la enorme mayoría de los trabajadores que cotizan al ISSSTE sus aportaciones totales a su cuenta individual son de 14.625%.  

Al respecto, el SNTE está solicitando una (i) disminución de las aportaciones de quienes cotizan al ISSSTE de 6.125% a 1.125% como en el caso del IMSS, y (ii) que le gobierno incremente sus aportaciones de golpe a 5.150% y que se incrementen gradualmente a 13.875%, que es lo que aportarán los patrones del sector privado en el caso del IMSS. 

Por estas razones, el SNTE ha venido solicitando a partir de 2020 una “homologación” al sistema de pensiones de los servidores públicos, lo cual me parece que es una solicitud válida. Si el ahorro voluntario del punto (b) anterior fuera obligatorio y se mantiene el compromiso solidario del gobierno, ello equivale a un nivel de aportaciones a las cuentas individuales de las generaciones AFORE-ISSSTE (y de los trabajadores que se mantuvieron en el esquema previo a 2007) de 13.25% de sus salario base de cotización.    

Por otra parte, el SNTE también solicita que las aportaciones del trabajador de su propio salario disminuyan de 6.125% a 1.125%, de tal forma que el gobierno aporte la diferencia de 12.125% del salario de cotización del trabajador.  

En pocas palabras, se lograría cierta homologación entre los sistemas de cuentas individuales del IMSS y del ISSSTE para ambas generaciones AFORE, lo cual es deseable desde un punto de vista de equidad intrageneracional.

Los beneficios para los trabajadores que se pensionan en términos de la LISSSTE

Aquí hay varias consideraciones importantes:

Lo primero que conviene señalar es que el 85% de los trabajadores que cotizan al ISSSTE optó en 2007 por mantenerse en el régimen anterior. Segundo, una comparación entre las tasas de reemplazo de los trabajadores que se pensionan como Generación AFORE en el régimen hoy vigente del ISSSTE (es decir, sin la reforma que solicita el SNTE) y las tasas de reemplazo que otorgará el régimen de cuentas individuales a partir de 2030 muestra que para los trabajadores que perciben entre un salario mínimo y 2 UMAs, las pensiones de las generaciones AFORE-ISSSTE son mayores que las de las pensiones a que puede aspirar la generación AFORE-IMSS.  

Considerando la Pensión Universal para los Adultos Mayores, el siguiente cuadro muestra esta situación para los trabajadores que perciben entre 1 SM y 2 UMAs:

Ahora bien, en el caso de una homologación al régimen del IMSS, las tasas de reemplazo de los trabajadores que se pensionen con el ISSSTE serían muchísimo mayores que en el IMSS por una sencilla razón: los salarios de los trabajadores al servicio del estado son mucho menores que los salarios en el sector privado, y más aún si se mantiene la política salarial de austeridad republicana de la presente administración. En otras palabras, las tasas de reemplazo ISSSTE podrían ser mayores, pero ello no significa mayores pensiones. Es un reflejo de la disparidad entre los salarios privados y los salarios de los servidores públicos. 

Implicaciones fiscales de la homologación del sistema de cuentas individuales del ISSSTE al IMSS 

Resulta obvio que pasar de una ahorro solidario que pone el erario de 6% del salario del trabajador a 13.875% tendría un costo fiscal importante por trabajador. Por esta razón, el “despacho actuarial” propone al Gobierno Federal que la disminución de las aportaciones del trabajador y el aumento de las aportaciones del Gobierno Federal sea gradual y que tenga lugar en un lapso de aproximadamente 6 años. 

En mi opinión este costo fiscal de la homologación no sería demasiado elevado por dos razones: el número de servidores públicos o trabajadores que pueden aspirar a pensionarse en el régimen AFORE-ISSSTE es mucho menor (10%) que el número de trabajadores que cotizan en el sector formal privado (IMSS) y sus SBC son mucho más bajos.

Comentario final

En México prevalecen múltiples sistemas pensionarios en las entidades federativas y a nivel municipal, en organismos públicos a nivel nacional y subnacional y en las universidades autónomas. Muchos de estos sistemas tienen características de reparto o beneficio definido que no son sostenibles financieramente. La virtud del sistema de cuentas individuales cuyos recursos son propiedad de los titulares de las cuentas y administrado por entes privados es que es financieramente sostenible, es transparente, y hay una clara rendición de cuentas en los estados de cuenta individuales. Además, está relativamente bien regulado por la Comisión de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (CONSAR). 

En mi opinión todos estos sistemas deben homologarse (o migrar) al sistema de ahorro para el retiro. Esto requiere de una Ley Marco y de un ente autónomo similar a la CONSAR con la diferencia de que, si bien los trabajadores, los empresarios, el gobierno deben estar debidamente representados, su órgano de gobierno debe esté conformado mayoritariamente por expertos en la materia para que no sea objeto de presiones políticas o intereses de grupos. Sería un error gravísimo pretender que este sistema integral estuviera exclusivamente en manos del gobierno, pues está demostrado que no es buen administrador y que sus intereses pueden estar sujetos a posturas ideologías o intereses individuales o de grupo.

Si el Gobierno Federal considera que las pensiones de un sistema como el descrito es la falta de suficiencia de las pensiones, lo ideal sería que se destinen recursos públicos en la forma de aportaciones gubernamentales a dichas cuentas individuales. 

Sin duda, la creación de un Fondo de Pensiones para el Bienestar (FPPB) constituido en Banco de México con un régimen de inversión arbitrario determinado por burócratas para otorgar complementos de pensión para llevar las pensiones al 100% del último salario es un obstáculo para avanzar en la dirección correcta. No cabe en la concepción de un buen sistema integral d le ha dado en la torre a las pensiones garantizadas de la reforma de 2020 y a la pensión mínima garantizada para los servidores públicos. Es una enorme distorsión en los incentivos para el consumo, el ahorro, el trabajo y la inversión.

Lo ideal es buscar la homologación del sistema de integral de pensiones basado en un régimen de cuentas individuales administrado por entes privados y con un ente autónomo gobernado por un cuerpo colegiado de expertos sin ninguna afinidad política y sin presiones grupos. Me atrevo a decir que con ello el reto de las pensiones estaría resuelto. Hay que tener altura de miras en beneficio de los mexicanos.  Me atrevo a soñar.