Pensiones y derechos de propiedad
El sistema de pensiones en México enfrenta muchos retos, ya lo sabemos.
El documento “Pension Reform in Mexico: Guiding Principles for Creating a Sustainable and Balanced System for Private Sector Workers” (Zamarripa y Del Angel 2020), resalta retos y plantea lo que es factible para posibles reformas futuras. En particular señala como restricciones relevantes: considerar las características estructurales de la economía mexicana, no imponer una carga fiscal excesiva al gobierno mexicano, y respetar los derechos de propiedad. Esta última la voy a explicar aquí.
Los beneficios y derechos en los sistemas de pensiones deben entenderse como una discusión sobre derechos de propiedad, cuya definición simple es asignar la propiedad de un activo y la reglas sobre su uso. Se puede aplicar a cualquier tipo de activo. Las instituciones y leyes definen reglas específicas de cómo los individuos pueden mantener la propiedad de un activo y cómo se puede usar, transferir o vender.
En países con un estado de derecho funcional, el poder judicial es el que resuelve disputas entre individuos, o bien entre particulares y el Estado para evitar expropiaciones o afectaciones a los derechos de propiedad.
La literatura internacional sobre el tema (Acemoglu-Johnson-Robinson, Furubotn, Haber, entre otros) señala que, en las democracias, instituciones como el Poder Judicial o el Congreso podrían ayudar a garantizar los derechos de propiedad de los ciudadanos. El hecho de que las pensiones sean activos con atributos de derechos de propiedad permite definir los límites del Estado para intervenir en las prestaciones previsionales de los ciudadanos.
Una persona que trabaja y se inscribe en un plan de pensiones, cuando cumple con los requisitos de edad y/o tiempo en el sistema, tiene derecho a las prestaciones de la pensión. Desde la inscripción en el plan, los beneficios pasan a ser propiedad de la persona. Por tanto, los derechos y los activos del sistema no pueden ser expropiados sin afectar los derechos de propiedad de los trabajadores.
En un sistema con beneficio definido (como el que funcionó en México antes de la reforma de 1997), después de un tiempo determinado de hacer contribuciones, el individuo tiene el derecho a un flujo de efectivo definido para su jubilación. En tales casos, el gobierno asume el deber de pagar (en cuanto se hayan cumplido los requisitos).
En ese esquema no existe relación entre contribución y beneficios. Los derechos están predeterminados, y en la mayoría de estos tipos de sistemas, el gobierno asume un pasivo significativo para cubrir la diferencia. El trabajador recibe una pensión sujeta a una condición de tiempo. Dentro de este modelo, el dinero recaudado por el gobierno se puede utilizar para pagar pensiones de otras personas, ya que el derecho de propiedad es sobre el beneficio, no sobre la contribución. Por lo tanto, el derecho de propiedad que debe protegerse es el derecho al beneficio. El monto de las contribuciones, el manejo de dichos fondos, o si esos recursos están bien invertidos (o no) no deberían afectar el pago de las pensiones, ya que esos son pasivos del gobierno. La forma en que el gobierno administra las reservas de pensiones no afecta los derechos de propiedad de los trabajadores.
El sistema de contribución definida (como el modelo adoptado en México a partir de 1997), los trabajadores ahorran para la jubilación. La contribución y los rendimientos de la inversión definen el monto de la pensión. Por lo tanto, el derecho a pensión requiere un esquema operativo que defina la propiedad de las cotizaciones y permita al trabajador tener la capacidad de seleccionar dónde invertir los recursos y cuánto riesgo asumir.
Regularmente, en los esquemas de contribución definida, el gobierno participa asumiendo algunos costos asociados con garantizar un ingreso mínimo. Cuando el valor futuro de los ahorros no es suficiente una anualidad mínima, el gobierno puede compensar esa diferencia.
En este tipo de esquema, los derechos de propiedad se ven afectados cuando se utilizan las contribuciones para pagar a otros trabajadores. Los derechos también pueden verse afectados cuando el gobierno gestiona todos los fondos afectando el valor de la pensión. Cualquier propuesta de política que restringe lo anterior afectaría los derechos de propiedad de los trabajadores.
Además, los regímenes de contribución definida requieren la participación de las Afores. Los derechos de propiedad de estas instituciones financieras requieren contar con la protección legal de las inversiones y de su negocio. Por lo tanto, los esquemas de contribución definida tienen tres niveles de derechos de propiedad:
Primero, los ahorros en los fondos de pensiones son activos que pertenecen a los trabajadores, administrados por una Afore mediante relación contractual. Ese contrato establece derechos y obligaciones para ambas partes y protege los recursos del trabajador.
Segundo, la gestión de esos activos tiene efectos en la estabilidad del sistema financiero. Las Afores y el sistema financiero en conjunto, incluyendo sus reguladores, tienen una responsabilidad legal y un deber fiduciario para el cuidado y la protección de esos activos (propiedad de otros).
Y tercero, los ahorros son el resultado de los derechos laborales de los trabajadores, lo cuales son protegidos por la Constitución.
En resumen, la protección de los derechos de propiedad en una pensión de contribución definida involucra derechos legales y un rol fiduciario. Los derechos legales están protegidos por instituciones jurídicas y diferentes niveles de la ley. El deber fiduciario es una responsabilidad del sistema financiero para custodiar y gestionar de forma adecuada los ahorros y así asegurar la confianza en el sistema. Tal responsabilidad involucra no sólo a las instituciones financieras, sino también a sus reguladores y al Estado mexicano como vigilante de su estabilidad.
En economías con riesgos institucionales y políticos, cualquier alteración de estos derechos sería altamente perjudicial para el bienestar de los trabajadores y para la confianza en el sistema financiero, así como para su estabilidad.
Como ya se sabe, la reforma de pensiones presentada el 22 de julio de este año en el Congreso, no afecta los derechos de propiedad de los trabajadores. Fue cuidadosamente confeccionada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Consar, en un diálogo constructivo con la Amafore, del lado de la industria. Pero considero que no está de más insistir en este asunto, con miras al futuro.
Para saber más:
Zamarripa, G. y G. Del Angel. “Pension Reform in Mexico: Guiding Principles for Creating a Sustainable and Balanced System for Private Sector Workers”. Wilson Center. Oct. 2020.
Gustavo Del Angel
Gustavo es académico del CIDE, especializado en la historia del sistema financiero, así como en su estructura y regulación contemporáneas; ha sido profesor visitante en la Université de Paris, National Fellow en el Hoover Institution, e investigador invitado del CEEY.
