Infraestructura: Cuando el “olvido” de los impactos sociales amenazan las nuevas inversiones

Grandes proyectos turísticos, instalaciones para la generación de energía eólica, introducción de ductos para la distribución de gas natural, construcción de autopistas, edificación de presas, construcción de acueductos, y hasta proyectos de inversión para la remediación ambiental se encuentran detenidos ante la inconformidad social y la ausencia de negociaciones exitosas para remontar la confrontación.  Ello a unos días de que el Presidente Enrique Peña Nieto anuncie su ambicioso Plan Nacional de Infraestructura cargado con miles de millones de dólares para grandes proyectos que pretenden transformar a México.

Y aunque en la Ley de Asociaciones Público-Privadas se exige a los nuevos socios del gobierno federal presentar, junto con los proyectos  ejecutivos y financieros, un estudio de “rentabilidad social”,  la nueva legislación con la que se buscaría elevar  hasta a un seis por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) la inversión en infraestructura, no establece la obligatoriedad de obtener la llamada “licencia social”; reconocida por organismos financieros internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Corporación Financiera Internacional que depende del Banco Mundial.

A la banca de desarrollo internacional, el llamado riesgo social les preocupa tanto como la corrupción porque disminuye la rentabilidad de los proyectos y el retorno de la inversión. La hidroeléctrica La Yesca, edificada por la constructora ICA, se concluyó exitosamente pero exigió de un intenso trabajo de gestión social para reducir el impacto de la obra en poblaciones de Jalisco y Nayarit mientras el costo del financiamiento se seguía facturando. Al final, el precio de esta obra se elevó en un 30 por ciento debido a una falla geológica pero también debido a las negociaciones con las comunidades.

Sin el consenso social, muchos de los proyectos de inversión física contemplados en el Presupuesto de Egresos de la Federación  y en el Plan Nacional de Infraestructura, que se dará a conocer en los próximos días, corren el riesgo de repetir el sobrecosto pero sobre todo los retrasos en los que han incurrido obras de Pemex, de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales. La Supervía Poniente en la Ciudad de México, por ejemplo, registró más de 16 modificaciones en su trazo para sortear la oposición social que acompañó a la obra. Ahora, el costo por kilómetro para los usuarios es de 16.50 pesos, uno de los más elevados del país, y no se prevé la aplicación de subsidios a fondo perdido para disminuir esta tarifa.

El activista Daniel Gershenson asegura que la oposición y activismo contra la supervía demostró que si bien las autoridades desprecian la participación social ahora reconocen que tiene un precio muy alto. El problema es que esta omisión sigue presente y la soberbia empresarial y gubernamental impide un diálogo constructivo, dice Gershenson.

Para conocer el origen de las desviaciones y de los costos adicionales en los proyectos de infraestructura, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) analizó 80 contratos de inversión vinculados con proyectos de infraestructura con un monto individual superior a los 100 millones de pesos y que fueron suscritos entre 1999 y 2010.

El máximo órgano de fiscalización del gobierno federal descubrió que, además de la incompleta planeación, las dependencias y sus contratistas cometieron errores en la medición de los riesgos sociales y ambientales; aspectos que, hasta ahora, no forman parte esencial de los proyectos ejecutivos. De esta forma la expedición de licencias se transformó en un tortuoso trámite en el que autoridades estatales y municipales acusan recibo de la presión de comunidades y de grupos sociales que, en muchas ocasiones, están vinculados con organizaciones políticas.

A  nivel estatal y municipal los reglamentos para la construcción de carreteras, presas, gasoductos, hidroeléctricas y ahora vías férreas, no contemplan la obligación de que las comunidades sean consultadas para otorgar su autorización a estos proyectos.

“Por ejemplo, las consultas vecinales sobre proyectos de infraestructura no constituyen recursos vinculatorios para negar o rechazar un licencia de construcción o un permiso”,  dijo el abogado de una multinacional con participación en el sector de la energía.

En los hecho, sin embargo, las autoridades delegaciones y municipales retrasan la entrega de licencias en la mayoría de los casos si consideran que la ejecución de esa obra puede afectar su capital político, lo que impacta no sólo a los contratistas del sector público sino también a los concesionarios de servicios como la distribución de gas, tendido de fibra para servicios de telecomunicaciones, instalación de antenas para la telefonía celular y, por supuesto, la construcción de carreteras y de nuevas vías como los segundos pisos en el Anillo Periférico de la Ciudad de México.

Pero se trata de una responsabilidad compartida entre autoridades que no quieren enfrentar conflictos comunitarios y los constructores cuyos proyectos adolecen de información técnica y precisa que responda a las inquietudes y miedos de la comunidad.

Los derechos de vía, servidumbres de paso, y tenencia de la tierra así como la ausencia de certificados de no afectación ambiental, son las principales causas de inconformidad social que ha retrasado proyectos de infraestructura por periodos que van de 120 a 1,492 días, asegura la ASF.

LEY DE APPS, LA ESPERANZA EN PUERTA

En el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN) confían en que la Ley de Asociaciones Público Privadas (APPs) obligue a los desarrolladores privados de infraestructura a realizar los estudios adecuados de impacto social para evitar confrontaciones con la comunidad.  De acuerdo con documentos del FONADIN, entidad que depende del Banco Nacional de Obras Públicas (BANOBRAS), la Ley de APPs debe obligar a los actores, tanto en el gobierno como en el sector privado, a una evaluación más exacta de los riesgos.

Roberto Albisetti, gerente para México y Centro América de la Corporación Financiera Internacional (CFI),  considera que uno de los mayores retos en materia de infraestructura será, precisamente, la resolución de conflictos sociales para evitar la suspensión de obras y mayores inversiones a causa de las inconformidades sociales. En específico el financiero se refirió a la reforma en el sector de la energía y la participación de empresas privadas en un sector tan importante.

Para países con economías emergentes, como la mexicana, en donde la inconformidad social ha logrado detener proyectos como el del aeropuerto alterno al de la Ciudad de México que planeaba construirse en Texcoco, Estado de México, la CFI ha elaborado un manual que revisa los protocolos más efectivos de las relaciones que deben establecer las empresas privadas con los grupos sociales. De esta forma, las compañías que desean hacer negocios en mercados emergentes revisan las experiencias de la CFI al enfrentar oposiciones sociales que han detenido proyectos financiados por el organismo multilateral.

En el documento “Manual de prácticas recomendadas para las empresas que hacen negocios en mercado emergentes” de la CFI, se reconoce la importancia de los participantes sociales involucrados en un proyecto. “Puede ser arriesgado subestimar la influencia que esos actores sociales pueden tener en el resultado de un proyecto”, establece el documento.

La inconformidad social ante la realización de proyectos de infraestructura puede costar miles de millones de dólares que nunca se recuperarán y que forman parte de las preocupaciones del Banco Mundial y del BID al liberar recursos en proyectos de México.  Esos dos organismos multilaterales han transmitido esa cautela a los banqueros de inversión, de allí que la CFI  firmó un acuerdo con bancos estadounidenses y europeos para observar cuidadosamente los riesgos sociales.

Incluso se reconoce que en América Latina “muchas de las Instituciones Financieras que intermedian recursos de la CFI manejan una lista de proyectos excluidos de financiamiento debido a que involucran actividades con riesgos sociales o ambientales inaceptables para el Banco Mundial”, de acuerdo con un documento del proyecto Ecobanking, creado para mejorar la competitividad del sector financiero ante riesgos sociales y ambientales.

La aseguradora española Mapfre también incluye algunas observaciones respecto al riesgo social en sus pólizas para cubrir riesgos ambientales a constructoras involucradas en obras civiles con alto nivel de exposición a confrontaciones y repercusiones sociales.

Pero además de los altos costos financieros y presupuestales derivados de estas omisiones sociales, la economía mexicana resiente los costos de una menor competitividad para atraer inversiones porque el estado de derecho sienta las bases para la aplicación de las leyes y el respeto a las reglas del juego que impulsan los grandes proyectos de infraestructura.

El Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO) aporta, además, otro elemento a la discusión: la corrupción municipal que se ha convertido en una barrera de entrada para acelerar la ejecución de proyectos de infraestructura.

Es en este nivel de gobierno: en los municipios y en las delegaciones políticas en donde se aprueban trámites y permisos fundamentales para abrir una empresa, para construir una tienda de autoservicio. Es allí donde se encadenan los incentivos perversos que multiplican las prácticas de corrupción que afectan a las empresas y a las comunidades con preocupaciones legítimas sobre el impacto de las obras de infraestructura.

En los municipios y delegaciones se aprueban los derechos de uso de suelo, licencias de operación, conexión de agua, permisos de construcción y licencias de protección civil.  Sin información clara o catálogos transparentes sobre giros, actividades o procesos permitidos, en los municipios reina la discrecionalidad; un incentivo perverso para la corrupción en donde no se exige una estricta revisión de proyectos de impacto ambiental y, mucho menos, se pregunta sobre el consenso social o si el proyecto es benéfico o perjudicial para la comunidad. Los criterios que prevalecen casi siempre son los de carácter político y económico que beneficia a los funcionarios en turno.

En los municipios y en las delegaciones políticas pueden negar o autorizar proyectos de inversión o infraestructura de forma discrecional o en función de los beneficios políticos o económicos que se obtengan. Después, como advierte la ASF, vendrán los sobrecostos que se pagarán con cargo a los contribuyentes. Un fatal círculo vicioso.

A FONDO: Lea aquí el Manual de prácticas recomendadas para las empresas que hacen negocios en mercado emergentes del CFI.