¿Se puede reformar la seguridad social? Parte III
Siguiendo la discusión presentada en los dos primeros articulos1 quiero abordar otro tema urgente y complicado: el sistema de cuidados.
Para México, establecer y consolidar un sistema de cuidados puede ser la gran revolución de la política social en la próxima generación. Afortunadamente el asunto va ganando su lugar en la opinión pública y se va entendiendo su idea y los retos. El tema es amplio e implica decisiones sobre temas sensibles.
Tres disyuntivas surgen de inmediato si queremos una implementación oportuna: Primero, las ventajas y contras de tener un sistema integrado versus los servicios independientes. Segundo, la relación que debiera imperar entre la seguridad social y un sistema de cuidados. Tercero, la situación de las personas que cuidan.
¿Un sistema integrado o componentes separados?
Por lo general se reconocen tres grandes elementos de los cuidados: Infancias, adultos mayores y personas con discapacidades. En consecuencia, habría varias configuraciones posibles: Un sistema que atienda los tres, sistemas independientes (uno para cada necesidad), o una configuración en la que dos elementos comparten sistema y el otro funciona por separado2.
Un buen ejemplo de sistema integrado es Uruguay, donde los tres servicios mencionados arriba están a cargo del Ministerio de Desarrollo Social:
“El Sistema de Cuidados puede definirse como el conjunto de acciones públicas y privadas que brindan atención directa a las personas que se encuentran en situación de dependencia en sus actividades y necesidades básicas diarias” (Banco de Previsión Social 2024)3.
Costa Rica tiene un diseño muy enfocado hacia los adultos mayores considerando que ahí está la mayor dependencia. Entonces parecería más un sistema independiente, sin embargo, tiene como objetivo incorporar los cuidados de infancias, lo que podría catalogarlo más como sistema mixto. (Instituto Mixto de Ayuda Social 2021).
Chile, que es uno de los países que más recientemente ha implementado políticas nacionales de cuidados, redefinió su Subsistema Nacional de Apoyos y Cuidados (SNAC) con el nombre de Chile Cuida. El sistema incluye dentro de su población objetivo a las personas mayores de 60 años, niños, niñas y adultos en situación de dependencia, entonces también podría ser definido como un sistema integrado (Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, 2023).
Una interrogante que surge de inmediato es la extrapolación de las experiencias en países más pequeños (en términos de población y territorio) y homogéneos, a un país del tamaño de México, que además es altamente heterogéneo. De la mano va otra pregunta siendo México una federación: ¿Los programas deben ocurrir a nivel federal o en gobiernos locales? Las respuestas a éstas se encuentran ligadas a dos cuestiones más: el financiamiento del sistema de cuidados y su relación con la seguridad social.
Financiamiento del sistema de cuidados y el rol de la seguridad social
El Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) realizó un ejercicio para medir lo equivalente al gasto federal en cuidados, reconociendo que muchos programas son transversales. Los resultados se muestran en la Figura 1.
Figura 1. Gasto federal en cuidados para el periodo 2016 a 2024.
México no cuenta con un sistema de cuidados reconocido propiamente. Hay programas federales y algunos locales que dan servicios que implican cuidar. Estos van desde estancias infantiles y de adolescentes, pocas instituciones que reciben a las madres con sus hijos, y pocas residencias de adultos mayores. Ahora, se debe reconocer que, para el potencial de los servicios, los montos que invierte en cuidados el Gobierno Federal son muy escuetos y han ido a la baja.4
Si bien existen algunas iniciativas para la creación de un sistema nacional de cuidados5, al reconocer el precario espacio fiscal del gobierno federal, no es probable ver en el corto plazo una expansión considerable por ahí. Lo cual de entrada ya marca diferencias con Uruguay, Costa Rica y Chile, donde los sistemas de cuidados se pagan con impuestos generales y cuotas para ciertos servicios y personas. Van dos alternativas para el financiamiento.
i. Gobiernos subnacionales (las entidades federativas)
En la práctica ya está sucediendo que varias entidades federativas (CDMX, Guanajuato, Jalisco, Nuevo León, por mencionar algunas) exploren algunas políticas públicas relacionadas a los cuidados. Nada garantiza que las priorizaciones sean idénticas (o incluso similares). Probablemente surjan programas de servicios independientes en las vertientes de infancias, adultos mayores y discapacitados, antes de integrar propiamente un sistema estatal.
Una polémica que rodea el tema se refiere a que los cuidados integrados o separados aparezcan primero en las entidades federativas “ricas” y que los estados más “pobres” queden rezagados. De cualquier forma, parecería mejor desde el punto de vista social, que haya esfuerzos de algunas entidades versus una ausencia en todo el país. En principio los municipios también podrían financiar sistemas de cuidados; por su naturaleza esa discusión queda para otra ocasión.
ii. Sistema de cuidados y la seguridad social
Con respecto a las estancias infantiles, ya hay servicios en México bajo el IMSS e ISSSTE. Todavía es una oferta reducida para infancias y casi inexistente para adultos mayores o personas discapacitadas. Se puede explorar la ampliación de servicios y ligarlos tanto a las cuotas que ya se pagan como a instrumentos financieros modernos (por ejemplo, cuidados de adultos mayores que se paguen al menos parcialmente con las pensiones).
La crítica obvia a ligar cuidados a la seguridad social viene por la enorme cantidad de personas en la informalidad, segmentos de la población donde la necesidad de cuidados puede ser aún mayor que las personas en formalidad con ingresos más fuertes y consistentes. Quizá la solución es fomentar mayor participación de personas en la seguridad social con esquemas preferentes y subsidios (impuestos negativos). Un requisito adecuado para beneficiarios, independientemente de su condición laboral, sería exigir tener un RFC vigente.
El gasto público como quiera estaría presente y puede ser grande. De cualquier forma hay esquemas bien diseñados que pueden ser fiscalmente neutros una vez que se considera la mayor recaudación por formalización y participación de las mujeres en el mercado laboral.
Sobre las personas cuidadoras
No se pueden entender los cuidados sin discutir las personas que brindan dichos servicios. Por eso al constituir los sistemas de cuidados, existen apartados completos dedicados a las personas cuidadoras (véase la experiencia de Uruguay, Costa Rica y Chile mencionados al inicio). Para México, la última Encuesta Nacional para el Sistema de Cuidados, ENASIC (INEGI 2023) nos brinda una radiografía detallada de quién está cuidado y a cambio de qué.
El trabajo de cuidado recae principalmente en las mujeres. Sin embargo, destacan algunas diferencias según el tipo de cuidado. La mayor carga para las mujeres se localiza en el grupo de edad de 20 a 39 años, periodo que podría considerarse importante en mercado laboral y clave por el ciclo de vida en términos de reproducción. Hay más equidad entre los sexos cuando jóvenes y cuidando personas con discapacidades permanentes. Por el contrario, en adultos mayores, el cuidado de infancias tiene gran sesgo hacia sus abuelas.
Cuando las mujeres realizan cuidados, sus jornadas laborales son menores que las mujeres que no lo hacen; 42.5% de las que cuidan a alguna persona en su hogar trabajan menos de ocho horas diarias, versus 33.6% para las que no. En consecuencia, las cuidadoras pueden tener sendas laborales con penalizaciones en términos de los trabajos a que acceden y promociones.
¿Qué se puede hacer por cuidadoras y cuidadores? Esencialmente hay tres enfoques respecto a políticas públicas. Cuando funcionan sistemas de cuidados profesionales, los miembros de la familia suelen tener menos responsabilidades directas. Un segundo enfoque, de tipo mixto, consiste en trabajadores sociales que apoyan parcialmente a las familias donde hay necesidades de algunos cuidados6. La tercera opción es incorporar un sistema de pagos o compensaciones a los miembros de la familia que se dedican a cuidar. Incluso se pueden dar combinaciones de los enfoques según las necesidades y características de los hogares.
Los siguientes pasos
Difícilmente se puede hablar de un sistema de cuidados perfecto. Aquí se presentaron tres disyuntivas que incluye la integración de servicios, financiamiento y apoyo para cuidadores. En última instancia los sistemas de cuidados resultantes están muy ligados al contrato social que impera en los respectivos países. Los pasos lógicos para el arranque son: una amplia discusión que ponga en claro las expectativas, un diseño en concordancia, y encontrar financiamiento suficiente y con viabilidad de largo plazo.
[1] https://www.arenapublica.com/opinion/hector-villarreal/se-puede-reformar-la-seguridad-social-parte-i
[2] Un caso especial se da cuando un infante o adulto mayor tiene además una discapacidad. Sin profundizar, se asume que si la discapacidad es mayor se atendería como un servicio para discapacitados y en caso de una discapacidad funcional sería catalogado como infancia o adulto mayor. Obviamente pueden ocurrir situaciones que no encajan en las clasificaciones tradicionales.
[3] En Uruguay para el sistema de cuidados la parte de infancia se considera cero a tres años, y en discapacidades sólo las severas, https://www.bps.gub.uy/13300/sistema-nacional-de-cuidados.html .
[4] Para 2024 serían 0.12% del PIB aproximadamente. En comparación el gobierno federal espera gastar en pensiones, incluyendo la no contributiva, 5.8% del PIB.
[5] Ver https://politica.expansion.mx/mexico/2023/10/26/piden-al-senado-retomar-iniciativa-para-crear-un-sistema-nacional-de-cuidados.
[6] Discapacidades fuertes serían un ejemplo. INEGI (2023) Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Encuesta Nacional para el Sistema de Cuidados (ENASIC) 2022 [Archivo PDF].
https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2023/ENASIC/ENASIC_23.pdf
Héctor Villarreal
Profesor investigador, líder de la Iniciativa para la Transición Económica y Demográfica (ITED) en el Tec de Monterrey. Fundador y ex director del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP). Es doctor por la Universidad de Wisconsin en Madison con la especialidad de microeconomía aplicada.