Con subsidios sin reglas de operación no haremos historia
Los programas sujetos a reglas de operación (ROP) perdieron participación en el gasto público desde 2012 y tristemente no la recuperaron en el primer presupuesto de la nueva administración.
En efecto, a partir del último año de la administración de Calderón se ha gastado un monto similar o incluso mayor en programas de subsidios sin ROP –los cuales no están obligados a regular su diseño y se contemplan en el presupuesto bajo el rubro de “otros subsidios”–, que en programas que sí están atados a este tipo de reglas.
La falta de ROP en la entrega de subsidios es una mala práctica “de manual”, clásica, porque de entrada no se le exige al ejecutor del gasto que defina un compromiso de operación e impacto que después le pueda ser exigible. Además, abre un mayor espacio a la discrecionalidad y diluye la rendición de cuentas sobre quién recibe el subsido, por qué lo recibe, cuánto recibe y cuándo lo recibe. Esto, a su vez, eleva el riesgo de que los dineros sean usados para el control político en su formato más común, pero no único: la compra de votos.
Por contraste, las reglas de operación buscan combatir la corrupción y favorecer la rendición de cuentas en torno a los programas que entregan subsidios. Una de sus prinicipales herramientas es la promoción de un trato equitativo hacia los beneficiarios. Hay que apuntar que las ROP no son sólo una buena práctica. En la ley se definen como “las disposiciones a las cuales se sujetan determinados programas y fondos federales con el objeto de otorgar transparencia y asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna y equitativa de los recursos públicos asignados a los mismos”.
Estas reglas fortalecen el diseño de los programas, incrementando así la posibilidad de lograr el impacto esperado en la población beneficiaria. ¿Cómo lo hacen? Entre otras cosas, obligan1 a sus encargados a prever y transparentar en manuales los procedimientos del programa y los criterios de selección de beneficiarios, y a estandarizar formatos para sistematizar la entrega y operación de los subsidios.
Por último, las ROP obligan2 a realizar una evaluación de resultados, lo cual es clave, porque no hay otra forma de obtener suficiente evidencia para saber si el subsidio ha sido bien o mal manejado. Sin ellas, es más difícil juzgar su desempeño, mejorar su diseño y exigir la rendición de cuentas.
De “gastar bien” a “quedar bien”
Al analizar el gasto destinado a programas de subsidios sujetos a ROP versus programas que no están sujetos entre 2008 y 2019, identificamos tres etapas en el uso de las reglas: 1) Cuando se gastaba más en programas sujetos a ROP que en programas sin ROP (2008-2011); 2) Cuando se gastaba un monto más o menos similar en ambos tipos (2012 a 2014) y 3) Cuando se gasta más en programas sin ROP (2015 a 2019).
Pero demos dos pasos atrás, para dar contexto. Si llama la atención la subida drástica del monto de los subsidios sin ROP al final del sexenio calderonista es porque aproximadamente cuatro años antes el gobierno dio muestras de que tenía la voluntad de “gastar mejor”. En efecto, a partir de 2008 los subsidios con reglas aumentaron consistentemente.
Eso fue el reflejo de varios factores, a saber: la comunidad financiera internacional impulsó con más fuerza la agenda del Presupuesto basado en Resultados (PbR), que encontró eco en las autoridades de México, las cuales pusieron en marcha el Sistema de Evaluación del Desempeño, especialmente enfocado en romper la inercia de los subsidios originados en convenios políticos opacos. Eso se reflejó en varias reformas legales. Sin embargo, al acercarse los tiempos electorales en 2011 “casualmente” dicho gobierno olvidó sus ganas de gastar bien para satisfacer su necesidad de “quedar bien”. Se volvió a abrir la llave de los subsidios sin reglas, tendencia a la que le dio rienda suelta el gobierno de Peña Nieto, que logró el monto máximo histórico.
En vista de las promesas de combatir la corrupción en el gasto público, es sorprendente que la nueva administración haya mantenido este tipo de brecha de gasto, establecida en el sexenio de Enrique Peña Nieto. Contrario al eslogan “Juntos haremos historia”, la evidencia muestra que en este ámbito tan relevante no se está haciendo historia, se continúa con la anterior. Para 2019, por cada peso gastado en programas sin ROP se gastarán 72 centavos en programas con ROP, cuando en 2018 esa relacion fue de 1 a 73, casi la misma.
Es así: los programas-emblema de esta administración no están obligados a contar con ROP3. En la práctica, optaron por sólo tener lineamientos; es decir, sí regularán su diseño pero sin seguir el estándar mayor.
Conociendo bien las implicaciones de la falta de ROP, algunas secretarías de Estado enviaron a la Conamer4 los lineamientos de sus programas, como intento de que éstos calificaran como ROP. Sin embargo, dichos lineamientos NO contaron con los criterios mínimos que pide la ley6 para que sean dictaminados de tal manera.
La Conamer opinó que los lineamientos o diseño de estos programas no le llegan a las ROP, porque su diseño carece de mecanismos para dar seguimiento a los recursos, no define criterios específicos que deben cumplir los solicitantes para cada población objetivo, no definen aspectos de los trámites que deben realizar por los solicitantes y omite el diagrama de flujo del proceso de selección. Nada más.
Es una decepción que la administración de López Obrador haya propuesto redistribuir parte de los recortes provenientes de la austeridad hacia nuevos programas sin ROP, y que el Congreso lo haya aceptado en el PEF que aprobó.
No obstante, aún es posible enmendar la plana. Se deben atender las deficiencias detectadas en sus lineamientos para convertirlos en ROP lo antes posible. Sería inadmisible un PEF 2020 que siguiera dando luz verde a la discrecionalidad. De no rectificar, quedará en entredicho la seriedad de la nueva política social y se le dará razón a las voces que anuncian la construcción del nuevo sistema político-clientelar.
* Agradezco a Alejandro García por su apoyo en el análisis de la normatividad y datos en la elaboración de este artículo.
1. Artículo 77 de la la Ley federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
2. Artículo 78 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
3. No se incluye el programa de pensión para adultos mayores, ya que es un programa anterior que sí cuenta con ROPs.
4. Comisión Nacional de Mejora Regulatoria.
5. Revisión de los dictámenes regulatorios CONAMER/19/0685, CONAMER/19/0596, CONAMER/19/0535, CONAMER/19/0712, CONAMER/19/0045, CONAMER/19/0708, CONAMER/19/0229.
Mariana Campos
Es licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon.
Es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa.
Tiene una amplia trayectoria como consultora en el tema de diseño y evaluación de programas y políticas públicas. Destacan sus evaluaciones de programas federales en el marco del Sistema de Evaluación del Desempeño del Gobierno Federal.
Al inicio de su carrera trabajó en el Gobierno Federal, en la Unidad de Planeación Económica de la Hacienda Pública de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.