Las condenadas condonaciones
En este mundo hay dos cosas inevitables: la muerte y pagar impuestos: Benjamín Franklin
Para Sergio Sarmiento (con disculpas por el plagio del título)
De regreso en la labor de difundir ideas sobre la materia fiscal, encuentro que el tema de la condonación y cancelación de créditos fiscales que es de suyo importante, ha sido (desafortunadamente) manipulado y distorsionado en los medios por muchos conductores, así como por actores políticos y sociales. Comencemos por saber y entender qué es una cancelación y qué una condonación de créditos fiscales y cuando pueden ocurrir.
Definamos primero qué es un “crédito fiscal”; es la cantidad que tiene derecho a recibir el Estado. Dicho de otra manera, la cantidad que tiene derecho a cobrar y que se generó por contribuciones (ya sea por impuestos, o por figuras similares) que obligan a los particulares a pagarlos.1 Esta obligación de pago de contribuciones deriva del artículo 31 fracción IV de la Constitución.2
Estos créditos fiscales nacen por la aplicación de la ley a hechos o actos concretos ocurridos durante su vigencia y, una vez determinados, se consideran legales y el particular (convertido en “contribuyente”) está obligado a su pago. Una vez determinado un crédito fiscal, siempre hay que pagarlo, no le demos muchas vueltas, así como lo decía Benjamín Franklin; bueno, no siempre (al menos, no en México como hemos visto recientemente).
Pero ¿por qué se da esta cancelación o condonación? ¿Quién puede ordenarlo? Ambos conceptos obedecen a figuras jurídicas establecidas en ley y reguladas a detalle; son distintos tanto en su origen, como en su concepto y alcance.
La cancelación de un crédito fiscal significa la eliminación de la deuda de un contribuyente de las cuentas del SAT, por una de dos razones: (a) por incosteabilidad en el cobro, o (b) por insolvencia del deudor3. Así de sencillo, si el cobro de una deuda fiscal resulta más caro de lo razonable (o sea, si sale más caro el caldo que las albóndigas), o si el deudor no tiene bienes para hacer frente a su deuda, entonces no tiene sentido hacerlo y la cuenta se “cancela”.
La cancelación tiene dos características importantes: por un lado, tiene el efecto de que se deje de estar tratando de cobrar y, por otro, NO LIBERA al deudor del pago; es decir, el deudor sigue debiendo y sí la gestión de cobro puede hacerse más eficientemente, o si en un futuro el deudor consigue bienes suficientes para enfrentar la deuda, entonces el SAT podrá cobrarle.4
La condonación es otra cosa; vamos por partes: una vez que existe un crédito fiscal, es decir, una vez que un particular le debe al gobierno un pago de impuestos, para que dicha deuda se extinga hay tres posibilidades solamente:
1. La primera y más obvia y evidente es el pago y una vez pagada la deuda, esta se extingue, así de sencillo.
2. La segunda posibilidad es la anulación, es decir, que dicha deuda desaparezca por haber sido anulada por un tribunal (o incluso por la propia autoridad fiscal a través de un recurso de revocación); dicho de otra manera, cuando la determinación del crédito fiscal es considerada ilegal, un tribunal puede resolver que la deuda se anule, que se extinga, precisamente por ser ilegal (las causas de la ilegalidad pueden ser varias).
3. La tercera posibilidad de que una deuda, de que un crédito fiscal se extinga, es que sea condonado, es decir, perdonado y que, a pesar de haber sido válidamente creado, se extinga por la condonación.
De aquí surgen naturalmente varias preguntas obligadas: ¿quién puede condonar una deuda fiscal? ¿Cuándo y por qué puede condonarse una deuda fiscal? Las respuestas están en la ley y son relativamente claras, trataré de explicarlas a continuación.
Distingamos primero, la condonación puede llevarse a cabo por el poder legislativo (es decir, por el congreso federal) o bien, por el poder ejecutivo (ya sea directamente por el Presidente, o por alguno de sus subordinados, según sea el caso).
El Congreso puede, cuando así lo considere pertinente, crear una ley que conceda una condonación de adeudos fiscales a quienes se ubiquen en los supuestos previstos y cumplan con los requisitos que se establezcan (las llamadas amnistías fiscales).
Así, por ejemplo, se emitieron leyes por el Congreso Federal previendo condonaciones por los años de 2007, 2013 y 2016, entre otros.5 En estos supuestos, cualquier contribuyente que haya cumplido con los requisitos señalados en la ley, tenía derecho a la condonación total o parcial (según fuera el caso) y el SAT únicamente tenía que verificar dicho cumplimiento de requisitos, sin que pudiera el propio SAT otorgar o negar la condonación.
La mayoría de las condonaciones que recientemente se han hecho públicas obedecen, precisamente, a este tipo de casos; a casos donde la ley dispuso que podría condonarse a quien cumpliera ciertos requisitos y quienes los cumplieron, vieron condonadas las deudas que ahora conocemos.
Quienes están en estos supuestos, no fueron beneficiarios de condonaciones que graciosamente concedió el SAT a personas o grupos en particular (revisen ustedes por favor las listas que se han hecho públicas, ahí se indica la causa de la condonación en cada caso.6 Obviamente, mientras más grande es un contribuyente, más grande serán sus obligaciones fiscales y más grandes también (comparativamente con otros) las posibles condonaciones.
Lo interesante es ahora el caso de condonaciones que ordena el poder ejecutivo; veamos las posibilidades:
- El presidente de la República puede condonar adeudos fiscales para apoyar a ramas de la actividad económica que así lo requieran, o para apoyar a regiones concretas a hacer frente a una catástrofe natural como pueden serlo un huracán o un terremoto.7
Es común que después de un huracán veamos al presidente emitir una resolución condonando los impuestos a las empresas locales afectadas, por un periodo concreto, para que puedan salir adelante sin la carga adicional de los impuestos. Esto, en mi personal opinión, es bueno; es una tristeza que por posturas políticas de campaña, se esté reformando el artículo 28 constitucional para evitar que este tipo de apoyos puedan existir.
- Por otro lado, las autoridades fiscales también pueden (y en ocasiones deben) condonar adeudos fiscales; los casos están expresamente previstos en la ley y regulados a detalle como veremos a continuación.
* El primer caso es el de los contribuyentes que hayan acudido al procedimiento alterno de solución de controversias con el fisco federal (conocido como “acuerdo conclusivo”) ante la PRODECON8, caso en el cual, el contribuyente que llegue a un arreglo con el fisco para el pago de sus adeudos, tendrá derecho a la condonación del 100% de las multas que le hayan sido impuestas.9
* La segunda posibilidad se da si habiendo pagado los adeudos por impuestos e intereses (léase actualización y recargos), la falta de pago no fue originada por mala fe del contribuyente y así se demuestra, éste puede pedir la condonación de las multas impuestas10.
* La tercera posibilidad se da cuando un contribuyente está en un procedimiento de concurso mercantil y, para evitar la quiebra, llega a un convenio con sus acreedores, los cuales le conceden una quita o condonación parcial de su adeudos para lograr la rehabilitación de la empresa y la conservación de las fuentes de trabajo. En estos casos, el fisco federal participa en la quita a través de una condonación parcial que se regula detalladamente en la ley11 y que deberá incluirse en el convenio que se celebre ante el juez que haya conocido del concurso mercantil.
Estos tres supuestos son en los que el SAT puede condonar adeudos fiscales; cualquier otra condonación que haya hecho o que haga el SAT fuera de estos supuestos sería ilegal y por lo mismo impugnable. Nuevamente, los invito a ver la lista de las condonaciones recientemente hecha pública (https://privilegiosfiscales.fundar.org.mx), ahí encontrarán la relación detallada de cual de estos supuestos fue la causa de la condonación en cada caso.12
En lo personal me parece que las condonaciones que dispuso el legislativo a través de leyes federales, no fueron en muchos casos afortunadas y, para tratar de obtener flujo de recursos inmediato, privaron al SAT de la oportunidad de recuperar lo perdonado en cantidades que hubieran sido mucho mayores. Hagamos entonces una reflexión ordenada y analicemos los casos que ahora conocemos; siempre será mejor una reflexión informada que una que no lo es.
Twitter: @metron01
El autor es Presidente Honorario de la International Fiscal Association (IFA)
[1] Véase el artículo 4 del Código Fiscal de la Federación, cuyo primer párrafo dice: “Son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de aprovechamientos o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servidores públicos o de los particulares, así como aquellos a los que las leyes les den ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta ajena.”
[2] Artículo 31, fracción IV de la CPEUM: “Son obligaciones de los mexicanos: …
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.”
[3] Véase el artículo 146-A del Código Fiscal de la Federación, que comienza diciendo: “ La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá cancelar créditos fiscales en las cuentas públicas, por incosteabilidad en el cobro o por insolvencia del deudor o de los responsables solidarios. …”
[4] Véase el mismo artículo 146-A in fine: “… La cancelación de los créditos a que se refiere este artículo no libera de su pago.”
[5] Véanse, por ejemplo, los artículos 7º transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para 2007, el 3º transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para 2013, o el 2º transitorio fracción XIII de las modificaciones a la Ley del Impuesto sobre la Renta para 2016.
[7] Artículo 39 del Código Fiscal de la Federación: “El Ejecutivo Federal mediante resoluciones de carácter general podrá:
I. Condonar o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios, autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades, cuando se haya afectado o trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias.”
[8] Procuraduría de Defensa del Contribuyente
[9] Artículo 69-G del Código Fiscal de la Federación: “El contribuyente que haya suscrito un acuerdo conclusivo tendrá derecho, por única ocasión, a la condonación del 100% de las multas; en la segunda y posteriores suscripciones aplicará la condonación de sanciones en los términos y bajo los supuestos que establece el artículo 17 de la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente. Las autoridades fiscales deberán tomar en cuenta los alcances del acuerdo conclusivo para, en su caso, emitir la resolución que corresponda. La condonación prevista en este artículo no dará derecho a devolución o compensación alguna.”
[10] Véase el artículo 74 del Código Fiscal de la Federación.
[11] Artículo 146-B del Código Fiscal de la Federación (primer párrafo): “Tratándose de contribuyentes que se encuentren sujetos a un procedimiento de concurso mercantil, las autoridades fiscales podrán condonar parcialmente los créditos fiscales relativos a contribuciones que debieron pagarse con anterioridad a la fecha en que se inicie el procedimiento de concurso mercantil, siempre que el comerciante haya celebrado convenio con sus acreedores en los términos de la Ley respectiva y de acuerdo con lo siguiente:
…”
[12] Al igual que en el caso de las facultades presidenciales, se impedirá que sigan dándose estos apoyos y reconocimientos, por las posturas políticas de campaña que están logrando la reforma del artículo 28 constitucional.
Manuel E. Tron
Presidente Honorario de la International Fiscal Association (IFA)