¿Secesión (o rompimiento del pacto fiscal) de algunos estados mexicanos?

27-11-2018 06:30

Con los súper delegados, ya se están generando tensiones entre el gobierno federal y los estados.

Mi opinión, es que el discurso de Alfaro, gobernador electo de Jalisco, es solo el principio. Comenzaremos a ver nuevas amenazas de rompimiento con el Sistema de Coordinación Fiscal. Otro ejemplo, el gobernador de Michoacán, Silvano Aureoles, anunció el lunes 26 de noviembre que le devuelve la obligación a la Federación de financiar a la Universidad Nicolaita de Michoacán.

Las relaciones fiscales intergubernamentales podrían ser el talón de Aquiles del régimen de la 4T. Habría estados perdedores y estados ganadores en caso de un extremo de rompimiento del Sistema. ¿Cuáles serían? A continuación, reproduzco un fragmento de un escrito de mi autoría, que aparecerá en un libro compilado por Alfonso Mendoza y que tendrá el sello del Fondo de Cultura Económica.

 

Fragmento

Durante los últimos 20 años hemos presenciado una serie de indisciplinas financieras por parte de los estados y los municipios. Asimismo, hemos atestiguado con cierta frecuencia amenazas por parte de los gobernadores de distintos estados de abandonar el sistema nacional de coordinación fiscal.

Por último, el país ha visto cómo la opacidad y la ausencia de rendición de cuentas ha invadido a los gobiernos de las entidades federativas y municipales, los que tienen un desastre en sus finanzas públicas. ¿Cómo es que se llegó hasta este punto? Más aún, con este caos ¿cómo es que no ha habido intentos de secesión?

Conviene iniciar reconociendo que en el mundo ha habido una serie de secesiones desde 1990 (poco antes de que nuestro proceso de descentralización iniciara). Solo por citar algunos casos representativos, la antigua URSS se dividió en 15 países; Yugoslavia se dividió en 6 estados soberanos (sin Kosovo); Checoslovaquia se partió en dos; Eritrea se separó de Etiopía; Namibia ganó independencia de Sudáfrica; y, Timor Leste deja a Indonesia (Spoloare, 2009). En 1945 la ONU tenía reconocidos a 74 Estados soberanos, mientras que para 2006 la cifra se dispara a 193.

De hecho, podríamos incluir en esta lista de manera forzada la separación de la Gran Bretaña de la Unión Europea. Asimismo, los recientes intentos de Cataluña por separarse de España.

Paradójicamente, la realidad es que son mucho más los países que han decidido permanecer unidos. Una de las razones para ello es que la descentralización que se ha llevado a cabo en muchos de los países del mundo desde 1990 ha funcionado como una válvula de escape para evitar un mayor número de secesiones.

Nótese que 63 de 75 países en desarrollo con población superior a los 5 millones de habitantes han transferido algún grado de autoridad fiscal del centro a los gobiernos locales. De Canadá a Colombia; de Nigeria a Sudáfrica; de Iraq a la India; y, aún así, se conforma la Unión Europea en 1992. México no es la excepción: incluso la República Federal se forma para evitar secesiones (Aboites, 2003) y ya en los 1990s se descentraliza de manera acelerada.

Ante esto, se debe plantear las siguientes preguntas: ¿Está la demanda por soberanía e independencia conectada a la demanda para la descentralización regional y la autonomía dentro de un país unificado? ¿La descentralización y el federalismo reducen los incentivos periféricos para una secesión? Resultados teóricos y empíricos así lo encuentran, siempre y cuando exista suficiente descentralización, y que existan equidad vertical y horizontal. En adición, la heterogeneidad al interior del país importa.

En México varias entidades federativas han afirmado que podrían abandonar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF): Baja California en 1991, Guanajuato en 1996, Chihuahua en 1998, el entonces DF en 2002, Nuevo León en 2002, entre muchos otros. Después de todo el SNCF, está conformado por medio de convenios, los que no son vinculantes. Por ello, en términos legales, la unión fiscal se da por medio de la utilización de instrumentos débiles. Es decir, siempre, desde su introducción en 1978, ha pendido de un hilo. ¿Por qué ninguna entidad lo ha abandonado?

 

En México varias entidades federativas han afirmado que podrían abandonar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF): Baja California en 1991, Guanajuato en 1996, Chihuahua en 1998, el entonces DF en 2002, Nuevo León en 2002, entre muchos otros

 

La respuesta puede ser compleja, pero se puede motivar la discusión con una estimación heurística sobre la viabilidad de las entidades federativas.

Un argumento que se busca dejar claro aquí, es que el diseño de las relaciones fiscales intergubernamentales de México es el que incentiva a los estados y municipios a comportarse de manera perversa. Entonces la solución pasa más por reformar el sistema que por solo introducir leyes (o introducir súper-delegados). A continuación se presenta el análisis.

 

Viabilidad Financiera de las entidades federativas

Suponga el extremo de que las 32 entidades federativas se secesionan y dejan de constituirse en los Estados Unidos Mexicanos. En otras palabras, se formarían 32 países distintos con sus propias legislaciones y sistemas judiciales.1 Alternativamente, puede pensarse en el rompimiento del Sistema de Coordinación Fiscal, mediante el cual los estados recuperan la facultad administrativa de recaudar todos los impuestos (ISR, IVA, etc).

Bajo cualquiera de estos dos escenarios, algunos de ellos mejorarían su nivel de ingreso vis a vis al que ahora tienen; en contraste, otros se verían fuertemente perjudicados con este nuevo esquema ya que no serían viables financieramente al ver reducidos sus flujos de entrada.2

Como cualquier empresa, un estado es financieramente viable si los ingresos que potencialmente son capaces de generar rebasan sus erogaciones. En el caso de las empresas, cuando esto no sucede pueden llegar hasta la quiebra (como el caso de Mexicana de Aviación).

En el caso de los países (bajo el esquema hipotético se contaría con 32 “paisitos”) esto no sería posible, y si bien enfrentarían una crisis financiera severa con las consecuencias de sobra conocidas por los países, en el largo plazo tendrían que tomar dos acciones (o una combinación), a saber, incrementar los ingresos vía un aumento en impuestos, disminuir su gasto drásticamente; o,  una combinación de éstas. Debe reconocerse que las responsabilidades de gasto enfrentan un piso, ya que existen compromisos mínimos del Estado, como lo puede ser la administración de la justicia y la provisión de la seguridad pública.

¿Cuáles son los actuales estados que tendrían que tomar estas últimas acciones en el caso de nuestro país? Esto está supeditado a la capacidad de generación de ingresos así como a las responsabilidades de gasto. El primer factor depende, entre otras cosas, del Producto Interno Bruto (PIB) y a las tasas impositivas. Por su parte, el segundo se determina de acuerdo al rol que esa sociedad le haya encargado al gobierno.

 

¿Cuáles son los actuales estados que tendrían que tomar estas últimas acciones en el caso de nuestro país? Esto está supeditado a la capacidad de generación de ingresos así como a las responsabilidades de gasto

 

Permítaseme tratar de simular esta situación para el caso Mexicano con el escenario hipotético planteado: 32 nuevos países provenientes de los estados federados con que hasta hoy se cuenta. El ejercicio requiere de una serie de supuestos con fines solamente de ilustración (el autor remite al libro de próxima aparición para detalles de los supuestos).

Con este hipotético escenario se realizaron los cálculos. A partir de esto se muestra lo que aquí se denomina como sobrevivencia financiera, que no es otra cosa que la diferencia entre la estimación de recaudación potencial, en caso de que cada estado sea visto como una unidad totalmente independiente, y el cumplimiento de las obligaciones de gasto.

El resultado sugiere que existen 14 entidades que no son viables financieramente. Son los estados pobres en general (Colima, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Durango, Oaxaca, Puebla, Michoacán, Morelos, Nayarit, Tlaxcala y Zacatecas). Sin embargo, llama la atención que el Estado de México tampoco es viable. Asimismo, hay dos estados que presentan variaciones de viabilidad, es decir, que un año lo son y el siguiente no, como lo es el caso de Guanajuato y Sinaloa. 

El resto de los estados son viables. Debe destacarse que los tres estados petroleros, Campeche, Tabasco y Veracruz sí son viables gracias a este recurso.

Lo que estaremos viendo entonces es que estados que son financieramente viables, podrán realizar amenazas más creíbles de rompimiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Habrá que estar atentos.

 

[1] Esto arroja el mismo resultado que si los estados rompen con el pacto de coordinación fiscal que mantienen con el gobierno federal (de hecho, algunos en años recientes han amenazado con ello, como Baja California, Chihuahua, Nuevo León y DF).

[2] Recuerde que en una federación existe el principio de solidaridad, que implica la redistribución de ingreso al interior de una República con el objeto de nivelarlo.