No queremos Tren Maya sin los mayas

25-11-2018 09:35

¿Se imaginan anunciar un proyecto de infraestructura de 150 mil millones de pesos que en una semana, sobre las rodillas, ha oscilado desde una consulta ciudadana acotada, desinformada y maniqueísta (quieres o no quieres el tren maya y el tren transístmico) hasta una consulta indígena posterior a la otra consulta?

¿Y, paralelamente a ello, anunciar que la obra empezaría 16 de diciembre o… mejor en marzo próximo, y luego, ante la cascada impresionante de cartas abiertas, marchas y recomendaciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos para exigir al Gobierno que respete derechos humanos y haga  previamente una consulta indígena informada para obtener el consentimiento de los pueblos mayas sobre el proyecto tren “maya” conforme al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo1, prometer en la misma semana en un altamente escuchado programa radiofónico no arrancar la obra sin la consulta indígena y por último en una tendencia mercadológica a subir videos promocionales y folletos del tren “maya” para el “turismo justo, incluyente y sustentable”  en la página de facebook del propio Andrés Manuel López Obrador?

No tenemos que imaginarlo, todo esto sucedió en esta semana como reacción febril a críticas, enconos, protestas por la clara violación a los derechos de los pueblos indígenas, que un proceder caprichoso ocasionó, poniendo en riesgo todo un megaproyecto aún antes de su nacimiento.

¿Qué pretendo con este artículo? Pretendo visibilizar la necesidad de aprender de las lecciones de lo que NO se debe hacer, en los megaproyectos de infraestructura del pasado y del presente por ser prácticas perversas, desaseadas y carentes de estrategia, de buena fé al ser simulatorias, con altos impactos negativos para las comunidades, y altos costos a los inversionistas por los bloqueos, la violencia y la escalación de conflictos sociales que frenan y encarecen los mismos. 

Ejemplos lamentables en el vasto mapa mexicano de megaproyectos que resultaron en conflictos sociales son: i) la presa Los Pilares que amenaza al pueblo guarijío en la cuenca media del río Mayo en Sonora; ii) la presa Las Cruces que amenaza a los pueblos nayeriii y wirráritari (coras y huicholes) en la cuenca alta y media del Río San Pedro en Nayarit; iii) las concesiones mineras y proyectos de embalse que afectan a las comunidades nahuas y totonacas de la Sierra Norte de Puebla; iv) la exploración y concesiones para extracción de hidrocarburos en los municipios zoques del noroeste de Chiapas; la imposición de parques eólicos y solares en toda la península de Yucatán que amenaza a las comunidades mayas tradicionales y a toda la selva baja caducifolia; la imposición del inicio del fracking hidráulico en la Huasteca Potosina.

 

Pretendo visibilizar la necesidad de aprender de las lecciones de lo que NO se debe hacer, en los megaproyectos de infraestructura del pasado y del presente por ser prácticas perversas, desaseadas y carentes de estrategia, de buena fé al ser simulatorias, con altos impactos negativos para las comunidades, y altos costos a los inversionistas por los bloqueos, la violencia y la escalación de conflictos sociales que frenan y encarecen los mismos

 

Estos ejemplos que dejan a México muy mal parado en institucionalidad, Estado de Derecho y particularmente en respeto de los derechos humanos de los pueblos indígenas, son el resultado de una muy deficiente o ausente gobernanza de los megaproyectos que permita al menos lo siguiente:

a) CONSULTAR PREVIAMENTE Y CON BUENA FE A PUEBLOS MAYAS impactados mediante procesos culturalmente adecuados a ellos y dándoles previamente toda la información relevante, conforme a un protocolo que se ciña de fondo y forma al Convenio 169 de la OIT y a la Declaración de la ONU de los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007 y artículos 1, 2 y 4 constitucionales y jurisprudencia de la SCJN y de la CIDH;

b) RESPETAR los derechos humanos de los pueblos indígenas a su territorio y patrimonio biocultural y autodeterminación, incluyendo el derecho a otorgar o denegar su consentimiento puro o condicional, sujeto a términos y condiciones de mutuo acuerdo, para poder emprender estos proyectos que los impactan;

c) IDENTIFICAR CLARAMENTE EL MARCO NORMATIVO APLICABLE: de los pueblos indígenas sobre el territorio sea o no ejidal, el marco agrario aplicable, las normas de las industrias o infraestructuras a construir,  y los derechos de vía existentes y faltantes y su disponibilidad; marco de evaluación de impacto social, marco ambiental aplicable incluyendo la manifestación de impacto ambiental (MIA), los derechos de vía, el marco de asociaciones público privadas, licitaciones, competencia económica, financiero, contractual y de responsabilidades y garantías efectivas.

d) CONTAR CON REGLAS DE NEGOCIACIÓN, INTERLOCUCIÓN Y CONSTRUCCION DE CONSENTIMIENTO DE PARTE DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS, partiendo de la misma información detallada y verificada disponible a todos, incluso en lenguas indígenas, sin videos, campañas o resúmenes rosas que oculten el lado oscuro de los proyectos;

e) IDENTIFICAR los potenciales conflictos de interés y evitarlos, de autoridades, peritos, consultores, dictaminadores pagados por las empresas que requieren de dictámenes de impactos positivos, o bien los conflictos de servidores públicos que intervienen en los procesos de decisión y además tienen propiedades en el perímetro del proyecto, o una clara preferencia a que el proyecto se ejecute pues el funcionario es parte de SENER, SCT u otra autoridad.

f) COORDINAR EFICAZMENTE los tres niveles de gobierno, tener plataformas abiertas a todas las partes de gestión de proyecto y capacitar a los interesados en la consulta de dicha plataforma con candados de seguridad.

g) CREAR mecanismos independientes y colegiados de cumplimiento efectivo mediante supervisión en campo, auditoría, ejecución, medición permanente del impacto y atención de quejas y denuncias durante y después de la construcción con representación de las comunidades involucradas;

h) DEFINIR de mutuo acuerdo los INDICADORES CLAVE DE DESEMPEÑO de cada etapa, módulo o componente del proyecto para monitorear su ejecución y poder corregir a tiempo desviaciones o impactos negativos; y por último, pero de primera importancia,

i) PLANTEAR Y   DESARROLLAR ESQUEMAS Y MODELOS DE ASOCIACIÓN PÚBLICO- PRIVADA Y SOCIAL que hagan a las comunidades y pueblos indígenas partícipes de los beneficios económicos que genere el proyecto en una proporción comparable al valor de los activos que aportan que son sus tierras con todo el patrimonio biocultural que hay en ellas. Ello generaría la apropiación de los proyectos y la corresponsabilidad de los actores. Así lo promete el último comunicado del equipo de transición: como un proyecto no solamente respetuoso de derechos humanos, sino que incluirá a las comunidades como socias que participan de los beneficios que el proyecto, gracias a las tierras y patrimonio indígena le redituarán al consorcio o consorcios respectivos del que deben ser parte los dueños de la tierra. En Dinamarca así se diseñan e instrumentan los proyectos eólicos: como proyectos de coparticipación empresarial y comunitaria. Cuan diferente sería Juchitán si ese modelo se hubiese seguido.

Podemos dedicar más columnas, artículos y expresiones al tema de las consultas en sus diversas modalidades como si la consulta fuese el fin en sí misma y no el medio, y dejar invisibles como hasta ahora la gobernanza integral de los megaproyectos. 

La buena gobernanza de los megaproyectos nacionales o regionales importa. Define su futuro, el del territorio y pueblos indígenas, el del medio ambiente y sus ecosistemas, el de los potenciales usuarios locales y foráneos y el de los inversionistas y los actores públicos. La falta de gobernanza en megaproyectos como éste da pie al caos, al conflicto social incluso armado, daño ecológico, abandono o deterioro de las obras o infraestructuras por ser insostenibles, inoperables o no rentables por falta de demanda o costos supervenientes, sea por corrupción, negligencia o falta de información veraz.

 

La buena gobernanza de los megaproyectos nacionales o regionales importa. Define su futuro, el del territorio y pueblos indígenas, el del medio ambiente y sus ecosistemas, el de los potenciales usuarios locales y foráneos y el de los inversionistas y los actores públicos.

 

Por su relevancia y el grado de debate que ha generado decidí enfocarme en el proyecto del tren maya pero igualmente importante e incluso más estratégico para el comercio internacional y las exportaciones será analizar el tren de carga transístmico.

Hablemos de trenes. El mapa ferroviario mexicano se ve así y todo es de carga:

El famoso y hermoso Chepe, tren turístico de pasajeros que viaja de Chihuahua a Los Mochis, y el tren del tequila Guadalajara-Tequila son los únicos trenes de pasajeros turistas que quedan en México. Hace 25 años se descontinuó el servicio de trenes de pasajeros que conectaban varios poblados yucatecos y hace 5 años el tren de carga en esa misma zona.

El declive de la industria ferroviaria durante décadas a pesar de -o debido a- su equivocada estrategia de privatización en forma de monopolios regionales y un marco regulatorio e institucional que no ha podido ayudar el desarrollo ni la competencia del sector, son un ejemplo de una mala gobernanza de proyectos prioritarios. Así lo constata el estudio de Cofemer 2015 sobre el marco regulatorio de la industria ferroviaria.2 A tres años de la creación de la Agencia Reguladora de Transporte Ferroviario, ARTF, su impacto positivo en el sector aún es una asignatura pendiente y su transparencia aún más.3

Ante la escasez de información accesible al público acerca de la industria ferroviaria y el tren maya, no se puede afirmar que exista un sistema de gobernanza y gestión integrales semejante para este anunciado proyecto. El sitio tren-maya.mx consiste en videos promocionales, folletos e infografías animadas con los rasgos, objetivos, beneficios, rutas, servicios y tramos del tren. Sí menciona someramente los desafíos y soluciones ambientales, sociales y culturales, pero todo en una sola página, que como comprenderán hace dudar de la seriedad del documento.4 

Es decir, no hay consentimiento de los pueblos indígenas que es indispensable, por que no ha habido consulta indígena y sin embargo ayer y hoy se les está consultando a los ciudadanos de 528 municipios pero no a los pueblos afectados bajo las reglas y protocolos de la Organización Internacional del Trabajo y la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas, ambos ratificados por México.

No hay evaluaciones de impacto social para obras ferroviarias, pues conforme a la normativa vigente solo existe tal evaluación para los proyectos de energía eléctrica e hidrocarburos y ¿quién cree usted que regula, administra, revisa y aprueba las evaluaciones de impacto social que hacen o mandan a hacer las empresas del sector energético? La Secretaría de Energía, créalo o no.5

 

Es decir, no hay consentimiento de los pueblos indígenas que es indispensable, por que no ha habido consulta indígena y sin embargo ayer y hoy se les está consultando a los ciudadanos de 528 municipios pero no a los pueblos afectados

 

Cualquier proyecto con potencial impacto social en las comunidades debiese ser evaluado por expertos independientes, sin conflicto de interés y no pagados por los promotores de los proyectos como hoy ocurre sino por la Secretaría del Bienestar, a través de un fondo que se constituya con recursos públicos y aportaciones privadas de los proyectos, pero no administrado por quienes tienen interés en dictámenes positivos.

Lo que sí hay ya son planes de licitación del proyecto ejecutivo, y hasta cronogramas de cada etapa.  (Ver el siguiente mapa) La consulta indígena no parece ser el primer paso ni parece quedar claro al gobierno entrante, ni al saliente, que la consulta va vinculada a la necesidad de contar con el consentimiento de los pueblos indígenas para la realización de las obras y que entre sus derechos al territorio y a no ser desplazados, se incluye el oponerse a un proyecto cuando el impacto social, biocultural, económico negativo no es mitigable o evitable.

La consulta indígena no es un trámite ni un formalismo, es un mecanismo para conocer si una vez entendido el proyecto a cabalidad, las comunidades consienten o no su realización y en qué términos y condiciones.

Naturalmente tampoco hay aún estudios de viabilidades incluyendo la financiera y comercial, riesgos,  demanda, y si bien reconozco que el equipo de transición ya anunció y prometió solemnemente respetar los derechos de los pueblos originarios y el cuidado de los recursos naturales de la región, si no se asegura de cambiar el modus operandi mediante un mecanismo integral de gobernanza, las añejas prácticas, tácticas, inercias y vicios con las que se implementan en México los megaproyectos, seguirán prevaleciendo y tendremos un nuevo conflicto social con el que lidiar en detrimento de la sociedad en su conjunto.

Subrayo la importancia de no repetir los graves errores o perversidades de pasados megaproyectos tales como consultas indígenas simuladas con fotomontaje de “talleres” como los que mancharon el proyecto de la presa del río Mayo en perjuicio de los Guarijíos de Sonora y Chihuahua. Corrupción, complicidades entre autoridades, incluyendo a la CDI que se ha prestado a estrategias de presión a las comunidades bajo la temible amenaza de que o consienten el proyecto o se les expropian sus tierras.

Evaluaciones ambientales y sociales desvinculadas, pues una la realiza SEMARNAT y otra la realiza SENER en el caso de proyectos de energía e hidrocarburos; caos en el Registro Nacional Agrario, que en la zona maya aún hay muchos poseedores de tierras por varias generaciones pero que carecen de un título agrario lo cual dificulta acreditar la propiedad de las tierras, son tan solo algunos de los inminentes riesgos que amenazan al tren maya como ocurrió en los proyectos eólicos de Yucatán.

La ruta del Tren “Maya” se ilustra en el sitio respectivo de la siguiente manera:

De acuerdo al Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible el mapa territorial de la península con más información relevante por donde atraviesa el tren se ve así:

Otra perspectiva 3D revela el complejo mosaico agrario, rural, urbano que caracteriza la zona:

En suma, el tren maya atravesaría 163 ejidos de cinco estados de la República, comprendería 1,525 kilómetros de vías férreas, de los cuales 426 kms atraviesan selva, 446 kms van por el tramo del mar Caribe, y 653 kms por el Golfo de México.

Tendría 15 estaciones y, según el folleto publicado, ofrecería los servicios de transporte de pasajeros de turismo y locales (con libertad tarifaria) así como servicios de carga. Utilizaría las vías férreas ya construidas pero deterioradas o insuficientes en capacidad de carga, que van desde Palenque hasta Valladolid (722 kms) pero aún sin servicio.

Para las vías del tramo Valladolid- Cancún y hasta Tulum se planea utiliza los terrenos de la CFE que como derechos de vía obtuvo mediante sendas expropiaciones para su red de alta tensión, sin embargo, me pregunto si ello es seguro técnicamente y si materialmente es posible, dados los numerosos casos de invasiones de particulares a dichos terrenos de CFE, en los que incluso se han construido viviendas debajo de las torres sin que la autoridad local lo impida.6 El aludido folleto dice que se procurará negociar con los pobladores que se vieron en la necesidad de invadir los derechos de vía de CFE. Buena suerte.

En el siguiente tramo, Tulum- Bacalar via Felipe Carrillo Puerto no hay líneas de alta tensión solo derechos de vía carreteros y de Bacalar a Chetumal vuelve a haber este derecho de vía de CFE así como entre Xpujil y Escárcega. Si el tramo selvático es de 426 kms  ¿cómo es que el proyecto no tocará “ni un solo arbolito” como lo prometió el Presidente electo en la entrevista radiofónica mencionada?

Recordemos que al inicio del sexenio que ya termina, se hicieron estudios para el proyecto de tren transpeninsular pero que no se llevó a cabo por razones diversas. Sin embargo, la SCT creó un comité técnico encargado de evaluar el impacto social del proyecto y encomendó un estudio independiente de impacto social que no se hizo público. Sería muy importante hoy transparentarlo, aunque la ruta del tren maya sea distinta, pues según sabemos, la Comisión de los Derechos de los Pueblos Indígenas (CDI) sí publicó que como parte de dicha EVIS se incluyó la necesidad de hacer una consulta indígena a los pueblos mayas con todas las características que éstas deben tener previamente a aprobarse el proyecto.

 

Si el tramo selvático es de 426 kms  ¿cómo es que el proyecto no tocará “ni un solo arbolito” como lo prometió el Presidente electo en la entrevista radiofónica mencionada?

 

Entiendo  que algo que se llegó a detectar mediante ese estudio del que solo sabemos de oídas,  era la propuesta de cercar la vía ferroviaria  a todo lo largo, lo cual dividía las tierras comunales e impedía el tránsito de los pobladores de un lado al otro de la via lo cual los separaba injustamente del resto de sus tierras, lo cual hubiese sido altamente violatorio de sus derechos a su territorio, a no ser desplazados ni separados, y es un buen ejemplo de aspectos puntuales de un proyecto que puede hacerlo ilegal, inviable y generar conflicto social.

Ahora bien ¿qué se entiende por gobernanza del proyecto? Son los procesos y mecanismos para la toma de decisiones para la planeación, consulta, diseño, implementación, operación, evaluación y gestión integral de proyectos complejos.

La OCDE tiene diversos estudios, lineamientos, recomendaciones para una correcta gobernanza de proyectos de infraestructura, capaz de reducir riesgos y aumentar sus probabilidades de éxito.

En su visión, los retos de gobernanza son diversos y están presentes a lo largo de todo el ciclo de política. Diseñar una visión estratégica es fundamental, pero resulta una tarea difícil. Muchos países, en vez de contar con una estrategia integrada, dependen de planes sectoriales.

Los proyectos de infraestructura se ven expuestos a la corrupción, la captura y la mala gestión a lo largo del ciclo de la infraestructura; aunque la mayoría de los países así lo reconoce, los instrumentos de integridad existentes dejan, con frecuencia, vacíos sin cubrir. Cuando no se formalizan suficientemente los procesos para identificar proyectos prioritarios y elegir la modalidad de suministro, las dinámicas políticas pueden llegar a impedir que se adopten decisiones racionales con respecto a las infraestructuras.

La falta de un proceso de consulta bien gestionado puede hacer que hasta los mejores proyectos fracasen. Aunque es habitual llevar a cabo dicha consulta durante la fase de preparación, no es así cuando se trata de fijar una visión de conjunto, identificar inversiones prioritarias o evaluar necesidades.

Pese a que la mayoría de las inversiones públicas se realiza a nivel subnacional, la coordinación entre los distintos niveles de gobierno resulta difícil. Esta situación aumenta el riesgo de despilfarro de recursos y de una integración deficiente de los servicios.

 

La falta de un proceso de consulta bien gestionado puede hacer que hasta los mejores proyectos fracasen. Aunque es habitual llevar a cabo dicha consulta durante la fase de preparación, no es así cuando se trata de fijar una visión de conjunto, identificar inversiones prioritarias o evaluar necesidades.

 

La incertidumbre con respecto a los flujos y fuentes de ingresos puede mermar la confianza en la asequibilidad del proyecto. La toma de decisiones a largo plazo puede verse afectada por la existencia de marcos regulatorios cambiantes. Los reguladores desempeñan un papel fundamental a la hora de garantizar que los proyectos resulten atractivos para los inversores; sin embargo, su papel es limitado cuando se trata de orientar la formulación de políticas.

La toma de decisiones basada en evidencia y la divulgación de información resultan difíciles debido a la ausencia de una recopilación sistemática de datos sobre desempeño. Las unidades centrales de infraestructuras suelen centrarse en el suministro del bien, y los auditores pocas veces son responsables del seguimiento del desempeño. La falta de divulgación de información sobre los contratos y la posterior explotación de las infraestructuras suele aumentar las preocupaciones sobre la existencia de fraude y la falta de transparencia.

Entre otros, la OCDE recomienda un marco de gobernanza que pretende contener y atender los principales retos y opciones de políticas que implica todo megaproyecto de infraestructura. Dichos  retos y opciones incluyen:

1. Definir la visión estratégica de largo plazo sobre las necesidades de servicios e infraestructuras.

2. Identificar y atender los riesgos que atenten contra la integridad del proyecto.

3. Equilibrar los aspectos políticos, económicos, sociales y sectoriales de los proyectos.

4. Crear la regulación que se requiere para que los servicios sean asequibles y sustentables.

5. Contar con robustos mecanismos de coordinación entre los diversos niveles de gobierno.

6. Asegurar que los proyectos sean viables financieramente.

7. Toda la política pública de infraestructura debe estar basada en datos abiertos al público.

8. Garantizar el correcto desempeño de los activos desplegados mediante monitoreo e instituciones ad-hoc.

Si en algo valoramos lo anterior, entonces sería de vital importancia el contar con un plan de infraestructuras nacionales estratégicas que pondere y explore las necesidades de servicios diversos, incluidos los de transporte de carga y pasajeros antes de siquiera pensar en proyectos ferroviarios aislados.

En estos largos meses de transición, muy positivo habría sido contar con la visión general de infraestructuras nacionales priorizadas y los mecanismos de gobernanza mencionados que nos permitieran como país revisar los diagnósticos de necesidades respectivos, dialogar sobre ellos y sus posibles vías de satisfacción, contar con los protocolos de consulta indígena que no talleres; diseñar las plataformas de datos abiertos que esperamos no se asemejen a lo que hoy hay en materia ferroviaria, en fin, crear esa gobernanza integral que serviría no para uno sino para buena parte de los proyectos que hoy se consultan en un simplista y maniqueísta formato de quieres o no quieres el tren, la pensión, el Internet, la beca, etc. con una falta inexcusable de método cuando hoy existen ya docenas de herramientas para los gobiernos en estos temas.

Los "cómo" hoy son más importantes que los "qué", pues las obras y empresas que asuman el gobierno entrante deberán respetar las normas jurídicas que nos rigen, responder a necesidades reales de la sociedad y los satisfactores que se propongan habrán de generar bienestar general, sin externalidades negativas para los pueblos indígenas o para el medio ambiente o los consumidores; sin rentas monopólicas, ni extorsiones ni amenazas, ni datos falsos o incompletos, ni dictámenes de impacto ambiental o social emitidos sin las más mínimas reglas de imparcialidad y profesionalismo.

No queremos más pueblos indígenas desplazados, vulnerados ni amenazados. No queremos vías férreas abandonadas a media península porque no fueron consultados los dueños de las tierras ni las comunidades locales en su conjunto.  No queremos un Tren Maya sin los Mayas.

 

[1] Convenio 169, Artículo 6

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a)  Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

b)  Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;

c)  Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

[3] Juzguen por ustedes mismos: https://www.gob.mx/artf.

[4] tren-maya.mx Desafíos y soluciones.

[5]  Disposiciones administrativas de carácter general sobre la evaluación de impacto social en el sector energético emitidas por el Secretario de Energía Pedro Joaquín Coldwell el 1º de junio de 2018.  En: Diario Oficial de la Federación https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5524885&fecha=01/06/2018 

[6] Yucatán: Cosntruyen casas bajo torres de alta tensión: